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第二个核时代（12）
——安理会行动应该补充，而不是替代，强有力的战略。安理会能力受限，因为到目前为止它只是一个惩罚性的机构。它几乎没有什么办法提供积极的激励守约机制，因此它的实用性受到了限制，只能成为一个更加宏大的战略的补充。这再次印证了我们的核心论点，即只有在大国对总体战略承担责任的时候，多边制度才能发挥出效力。
——在各种危机期间，很难使不扩散机制起死回生，因为一个又一个的危机已经将它的生气耗尽了。很多《不扩散条约》的无核武成员国在试图解决伊朗问题的时候都显得迟缓无力，这并不奇怪，因为核武器国家没有认真履行裁军义务使它们感到失望、愤怒。美国外交政策引起的普遍失望感也弱化了美国的领导能力，使之无法调动不扩散努力背后更广泛的国际压力。
总之，不扩散机制对于美国和国际安全来说是有价值的，它对遏制扩散发挥了作用。但是，只有采取视野更为广阔的战略，它才能够处理最难的问题，而这样的战略通常是由美国和其他几个大国制定并付诸实施的。那么，这些大国的政策对于机制的未来演变就发挥着核心作用，美国的核武器政策尤其关键。
美国、核武器和负责任主权
自《不扩散条约》诞生以来，核威慑和条约规定的裁军义务之间就一直存在着一种张力。在冷战期间，威慑重于裁军导致了无理性的军备竞赛，双方的能力都已经远远超出了相互毁灭的水平。自冷战结束以来，美国和俄罗斯都没有令人信服的理由继续维护核武器。虽然大幅裁军不会削弱威慑力，但是由于对核武器在维护国际安全中发挥的作用没有清晰的认识，所以裁军行动失去了活力。
克林顿政府曾经以渐进的方式，有力地应对了这个问题。克林顿及其顾问们认识到，冷战的结束是一个分水岭，美国和俄罗斯都不再需要庞大的核武器库。他们很快就意识到了前苏联境内核武器、裂变材料以及核技术控制不力可能造成的后果，于是联合当时的参议员山姆·纳恩（Sam Nunn）（佐治亚州*党）和参议员理查德·卢格（Richard Lugar）（印第安纳州共和党）维持强有力的两党基础来应对这个问题。克林顿政府付出了巨大努力，说服新成立的乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦放弃了苏联解散时留在它们领土上的核武器。政府官员参与了非常严肃的谈判，将原定于1995年底到期的《不扩散条约》进行延期。克林顿签署了《全面禁止核试验条约》，但是没能说服国会批准该条约。当时美国政府愿意参与《禁止生产裂变材料条约》的谈判。
但是，克林顿政府从未就核武器在冷战后的作用问题提供过令人满意的解释。核武器还是威慑吗？如果是，它威慑的对象是谁？核武器是可以使用的武器吗？它与灾难性恐怖主义这种新型威胁的关系是怎样的？这些都是很难回答的问题，在回答这些问题时反应太慢的不仅仅是美国。美国在欧洲和亚洲的关键盟友直到今天还在美国的核武器保护下寻求自身的安全，但是对于它们防范的对象是谁，以及在苏联威胁已经不存在的情况下，核武器是否还是合适的工具，它们并没有形成共识。因此，没能采取更果断的裁军行动，美国有责任，世界上的其他大国也同样负有责任。 。 想看书来
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在布什政府领导下，美国的信念是，核武器是全球反恐战争的工具，这种态度与《不扩散条约》的裁军义务之间产生了更大的分歧。布什政府认为，现在俄罗斯已经不再是坚不可摧的敌人了，因此核武器基本丧失了威慑意义。布什及其顾问们很快就贸然断定，威慑不会对恐怖分子或者那些可能帮助恐怖分子的国家起作用，这是他们制定预防性战争和政权更迭政策的重要理论依据。
布什政府确实认为，核武器落在流氓国家手中就会变成威胁，于是同时制定了两项政策：导弹防御和威胁进行预防性战争。布什政府还暗示该战略包括使用核武器。导弹防御成了美国—俄罗斯关系的主要特点，给美国与俄罗斯就其他问题（包括伊朗问题）进行的谈判增加了巨大成本。而威胁进行预防性战争以推动政权更迭则已经刺激了那些可能会受到美国威胁的国家，正如我们所看到的那样，它们谋求建立新的反美联盟，并建立它们自己的核威慑体系。
这项政策的成本太高，影响太大。破坏核武器禁忌，也就破坏了不扩散共识，弱化了不扩散机制。尽管不扩散机制受到了批评，但它对美国和全球安全是有贡献的，在未来若干年内我们仍将非常需要这个机制，尤其是在应对一些棘手问题的时候。要从不扩散机制中受益，就要从根本上调整美国的核武器政策，承认现实，并以负责任主权原则为基础使之适应后冷战的世界。
加强应对
需要采取什么措施来保证这一领域的国际架构更为有效呢？基于负责任主权原则的政策大概会是怎样的？
有两个步骤是关键且必要的。首先，必须重振对《不扩散条约》的共识。各国必须根据核责任标准兑现自己的现有承诺，核武器国家，尤其是美国，必须带头。第二，随着有核国家和无核国家之间不扩散共识和信任的重建，要就新的负责任主权标准进行谈判，调整不扩散机制以应对当前的挑战。
重振共识
2007年，前国务卿亨利·基辛格（Henry Kissinger）和乔治·舒尔茨（George Shultz）、前国防部长威廉·佩里（William Perry）和前参议员纳恩提出倡议，建议为奥巴马总统重建美国在裁军方面的诚信创造空间。22他们再次发出消除核武器的号召，认为领导人应该认识到自冷战以来世界已经发生了重大变化，核武器在保障国际稳定方面的作用已经减弱。他们认为，在当今世界上，核武器实际上制造了不稳定、突出了脆弱性、鼓励了扩散，并因而增强了使用核武器的可能。基辛格、舒尔茨、佩里和纳恩等支持大幅度削减美国和俄罗斯的军备，但是他们坚持认为唯一真正降低核武器身价的办法就是消除核武器。
目前没有人知道没有核武器的世界会是什么样子。大多数呼吁核裁军的人都认定，只有拥有核武器的国家才有责任义务。但这显然是不对的。因为任何一个国家出现了核爆炸风险，这个世界就会出现比现在强大得多的国际强制干预、监控和检查。高强度干预和监控的对象并不仅限于拥有核武器的国家，而是包括所有国家。
今天，维护上万件核武器不仅危险而且代价高昂，如果大幅减少这些武器，我们一定会拥有一个稳定的世界。但是在将核武器削减为零之前，每一个国家都要有信心，相信这么做真的会使我们大家都更加安全。有几个考虑是最重要的。首先，我们不知道武器数量大幅下降或者完全削减会带来怎样的风险、诱惑和不安全。尽管在冷战期间曾就这个问题开展过研究，但当时的基本假定是两极世界，稳定被假定为美国和苏联之间相互威慑的结果。如果世界上核武器数量不多，但八、九个国家都拥有核武器，并且有几十个国家具有潜在核武能力，那么稳定又该如何界定呢？23
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其次，我们要建设一个无核世界，但不想回到20世纪的前半期去。那时国家之间战争频发且极具毁灭性。核裁军必然会遭遇常规武器的减裁问题。新体系和政策必须保证无核的世界不会使国家感到发动常规战争更加安全。
最后，还有一个与第二点考虑相关的问题。核裁军最终会遭遇集体安全问题。那么用什么来保证那些处于不安全地区的国家获得安全，例如以色列，或者那些生活在核武器国家的核保护伞下的国家获得安全，如日本？什么样的集体机制能为那些拥有核威慑力或者生活在延伸的核威慑力下的国家提供足够的信心呢？
我们提出这些问题，不是因为我们对于基辛格等提出的倡议表示怀疑，而是要指出现在就应该去研究这个问题。我们应该把注意力集中在第一批待削减的导弹上，而不是最后一批。美国必须重点采取五项措施，列举如下：
1．单方面削减武器，并激活与俄罗斯的双边减裁行动。美国和俄罗斯是目前世界上拥有核武器数量最多的国家。两国都承认它们的核武器库在后冷战时代意义不大。美国首先进行单方面削减武器，随后两国进行双边减裁，这样可以在一夜之间大幅降低核危险，为不扩散机制注入新的活力。
美国和俄罗斯之间现有的军备控制协议是《削减战略武器条约》，它将于2009年12月终结。2002年，布什政府与俄罗斯签署了《莫斯科协定》，两国承诺到2012年以前，将各自准备在军事行动中使用的战略弹头数量削减到1700—2200枚以下。然而，两国并没有强烈的意愿去销毁那些撤下来的核弹头，而且也没有限制未部署的或者作为储备的弹头的数量。结果是，美国将会保留大约4000个弹头，而且还不算在条约规定保留的弹头之列；俄罗斯可能保留的数量也大致相当。并且，该协定没有核查条款。
没有核查机制的协议只有在相互信任和信心度比较高的关系中才会起作用。如果放任不管，让《削减战略武器条约》到2009年到期，那么在美俄双边关系再度紧张之时，就不会再有什么手段可以对两国的核武库进行核查。近来美国计划在捷克共和国和波兰部署导弹防御系统，因此尤其要考虑到美俄关系可能再度紧张的因素。虽然美国说这是针对伊朗的流氓威胁的防御体系；但是俄罗斯反驳说拦截机可以被用来对俄进行先发制人的打击。一方面，一个重要的军备检查机制溃败了；另一方面，美国和俄罗斯的互不信任又在升级。这两方面结合起来不仅是危险的，而且会造成整个国际社会的不稳定。要获得初步成果，简单的办法就是双方达成协议，解除核部队警报。
2．批准《全面禁止核试验条约》。美国批准《全面禁止核试验条约》是恢复《不扩散条约》可信度和活力的关键一步。美国在1995年签署《全面禁止核试验条约》是为了换取无核武器国家同意无限期延长《不扩散条约》，实际上就是承诺永远不发展核武器。而且禁止核试验对于核大国的地缘政治至关重要。全面禁止核试验增加了有核国家发展核武器的难度，亦称“水平扩散”。《全面禁止核试验条约》孤立了野心勃勃谋求获得核武器的国家。全面禁止核试验对于想以民用项目为平台来发展核武器的国家所造成的影响是最大的。任何一个机构，如果试验了核武器，就会立刻被发现，并将引发非常大的国际压力迫使其放弃该项目。
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3．启动一项新的外交倡议，达成《禁止生产裂变材料条约》。该条约的目的是禁止生产用于核武器和其他核爆炸装置的裂变材料。条约将允许生产用于非爆炸目的的高浓缩铀和钚。禁止生产裂变材料，禁止试验，会使得制造新的核武器异常复杂化，有助于限制全世界的核武器数量。尤其重要的是，它能约束亚洲的军备竞赛，降低中东地区获取核武器的压力。该条约还能把其他拥有核武器的国家带入到这个机制中来，如印度、巴基斯坦、以色列和朝鲜。
克林顿政府于1993年首先在联合国大会上提出了签署《禁止生产裂变材料条约》的主张。这个提议获得了普遍认同。后来，联大于同年通过了一份决议，呼吁各国签署一份“非歧视性、多边的、可有效核查的国际条约，禁止生产用于核武器或其他核爆炸装置的裂变材料。1995”24年3月，日内瓦裁军大会（Geneva Conference on Disarmament）授权一个委员会开始就条约进行谈判。到目前为止已经有了大量的谈判记录和材料，只要大国具备政治决心，达成《禁止生产裂变材料条约》是可能的。
除中国外，所有核武器国家都已经自愿暂停了可用于制造武器的裂变材料的生产，相信中国也已经这样做了，只不过没有公开宣布而已。中国的参与是一个至关重要的因素，关系到该条约是否能取得进展以及取得多大进展。印度已经申明支持这个条约，但是如果中国不参与，那么印度也不大可能参与。此外，巴基斯坦也表示支持，但是如果印度不参与，它也不会参与。印度、巴基斯坦和以色列一定都在生产裂变材料，用于自己的核武器开发项目。
2004年，美国在《禁止生产裂变材料条约》上的立场发生了变化。布什政府宣称，虽然他们赞成签署条约，但是不再支持该条约的核查措施。布什政府官员认为检查成本太高，会牺牲核心国家安全利益，而且在监控守约行为方面并不会产生实效。不过，现在推动新的外交谈判应该有可能能制订一些措施，针对现有储备和多余的裂变材料实现某种形式的核查。至少有可能制定一个一揽子核查方案，这有助于信心建设和条约目标的实现。在过渡期内，争取使相关国家同意暂缓生产裂变材料，为核查细节的谈判创造政治空间。这样一个倡议可以在16国集团框架下展开，并有可能打破现在的僵局。
4．采取“不首先使用”政策，确认消极安全保障。自冷战结束以来，美国在是否有权对无核国家使用核武器的问题上发出的信息非常混乱。这些信息不仅与《不扩散条约》规定的国家责任精神相违背，而且也夸大了各国面临的不安全、鼓励了扩散。美国发出的信号也许会导致这些国家做出这样的判断，即减少自身脆弱性和对攻击进行威慑的唯一办法就是开发或者获得核能力。采取“不首先使用”政策有助于降低核武器的重要性，加强美国的反恐战略。因为核武器制造的是无分别的恐怖，所以“不首先使用”的政策与否定恐怖主义的合法性是一致的。
5．使有核武和无核武的国家都参与进来，共同评估“削减为零”的活动。为了表明探索实施全面核裁军的意愿，美国应该与其他核武器国家进行接触，分析怎样才能建成一个没有核武器的世界；要实现无核武器或者几乎没有核武器下的稳定，应采取哪些必要措施。同样重要的是，美国还要与没有核武器的国家进行接触，看看它们的反应。例如，如果制定政策取消核保护伞，日本会作何反应？美国的思想库已经开始在做这方面的工作了，这些工作还必须向官方渠道延伸。
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责任的新标准和不扩散的新工具
不扩散机制在未来的健康发展取决于是否能重建共识，这是该机制的基础。但是正如我们所看到的那样，现有机制不足以应对21世纪的挑战，必须要制定新的责任标准，对机制进行适应性改造，而将新标准付诸实施需要新的工具。
一些无核国家认为《不扩散条约》的第四条赋予了国家对燃料周期各个环节进行技术开发的权利，包括浓缩。但是，以现在的技术条件，铀浓缩和钚回收能力的开发已经离制造核武器相当接近了，而且这样做还不会违反《不扩散条约》的规定，这是非常危险的。
开发核武器的最大障碍是制造或获得裂变材料，即高浓缩铀或钚。大多数用于核电站的铀燃料都只浓缩到4％。为了达到制造武器的级别，需要对铀进行进一步浓缩，将同位素U…235的比例提高到接近或者大于90％的水平。回收过程就是将钚从已用的反应堆燃料中分离出来的过�