快地作出更好的决定。他们认为自己不仅聪明，而且富有创造力，对国家安全机构宣誓效忠的传统和规则毫无耐心。
如果说肯尼迪脑海里还残存着这些机构仍然有用的想法，那也没有持续到“猪湾惨败”之后。肯尼迪成为总统后，计划运用中央情报局训练和装备的古巴流亡者推翻古巴的菲德尔？卡斯特罗，且进展顺利。肯尼迪只需发出发动入侵的信号。然而，这位新总统有些犹豫，指示参谋长联席会议主席莱曼？莱姆尼策（Lyman Lemnitzer）将军评估这一计划的可行性。参谋长们赞成这一行动，肯尼迪便发出了命令。于是一场巨大的灾难发生了。
事情很快就清楚了，参谋长们之所以支持这次行动，不是因为他们希望能够马到成功，而是因为他们希望借中央情报局的失败为常规入侵铺路，这是他们更喜欢的消除卡斯特罗的方式。参谋长们知道肯尼迪无意下令直接入侵，他已经这么说过多次，但他们期望依靠一场总统亲自参与的中央情报局灾难来迫使其下手。他们不是直接向总统提供专业建议，而是在与总统兜圈子。
在国家安全机构的历史上，“猪湾事件”是一个转折点。愤怒的肯尼迪确信自己被耍弄和背叛了，并从这次经历中得出两个重要结论。
第一，“猪湾事件”让他认为，中央情报局所谓悄悄、经济地处理困难问题的名声被极度夸大了。中央情报局策划的这一愚蠢入侵计划本来就不可能掀起一场成功的反革命运动。它所依靠的情报往好里说是有所欠缺，往坏里说就是蓄意编造的。入侵古巴的流亡力量是一群粗心大意的乌合之众，缺乏人员、训练、纪律、有力领导和充分的空中与后勤支持。从策划到实施，整个行动都很外行、草率。所有这些在中央情报局内部也非常明显，虽然，中央情报局已把这一事件的内部调查报告列为机密，公众无从知道。
第二，“猪湾事件”让肯尼迪认为，参谋长联席会议，不管获得了多少绶带和奖章，要么愚蠢，要么不值得信任。“那些吃着水果沙拉的家伙的就知道坐在那里点头，说这个计划会成功。”他埋怨道。不管参谋长联席会议是太愚钝还是太聪明，肯尼迪已经得出结论，让他们在政策制定中拥有更多发言权是一个错误。虽然还需要咨询高级军事领导人，但他再也不会听从他们的集体判断了。
“猪湾事件”让肯尼迪蒙羞，给他上了一课，引起了三种反应。这里非常值得回忆一下，因为为了弥补国家安全机构的不足，他采取的方式与其继任者非常相似。
第一，为了防止中央情报局和参谋长联席会议造成更大损害，肯尼迪果断地更换了两个机构的领导人。他清理掉莱姆尼策，换上退役将军马克斯韦尔？泰勒（Maxwell Tayloy）担任参谋长联席会议主席。泰勒认为，任何一位主席都必须义不容辞地“信守当届政府的外交政策和军事战略”。泰勒就是这样一位信徒，一个彻头彻尾的肯尼迪支持者。这位总统用约翰？麦科恩（John McCone）替换了长期担任中央情报局局长的艾伦？杜勒斯（Allen Dulles）。更有甚者，肯尼迪在幕后指挥其弟弟、时任司法部长罗伯特全权负责中央情报局最敏感、最重要的任务：加倍努力除掉菲德尔？卡斯特罗。这位司法部长对秘密行动、阴谋破坏和暗杀几乎一窍不通，但这无所谓，他对总统的忠诚毫无问题，这是他负责“猫鼬行动”所需的唯一资格。
“不安全的国家”（4）
失去对中央情报局和参谋长联席会议的信任之后，肯尼迪转向别处寻求建议，因而实际上创建了另外一个看似更为强大的权力中心。这是“猪湾事件”引起的第二个反应。从此，当总统征求建议时，他日益倚重国家安全事务特别助理麦克乔治？邦迪（McGeorge Bundy）和国防部长罗伯特？麦克纳马拉（Robert McNamara）。这里的主要想法是邦迪（哈佛大学某学院前院长）及其副手W？W？罗斯托（W。 W。 Rostow，麻省理工学院的经济史教授）、麦克纳马拉（福特汽车公司前董事长）及其国防部长办公室拥有博士头衔的“神童们”，都会向总统提供比杜勒斯、莱姆尼策等阴谋家们更为及时、简练和令人信服的建议。但是越南战争表明，这种想法是错误的。
肯尼迪对“猪湾事件”的第三个反应是绕开国家安全机构，临时设立没有正式或固定职能，但可以随时创建或废除的特别机构。最能表明这一手段效力的经典案例是“执行委员会”（Ex m），它是肯尼迪在古巴导弹危机期间临时设立的政策咨询机构。在这著名的13天里，总统没有召集一次国家安全委员会正式会议，只是敷衍似地约见了参谋长联席会议一次，而且礼貌地驳回了他们好战的建议。
危机一过，“执行委员会”立即解散。但是，依靠这种不受宪法法律约束、进行秘密协商的机构的想法依然具有持久的吸引力。“执行委员会”从未正式重新设立，但它在许多外表掩盖下重新出现过多次。肯尼迪的继任者总是与一小批亲手挑选、只为总统负责的顾问碰头，考虑攻击哪座城市，侵略哪个国家，颠覆哪个政府。理查德？尼克松依靠的是由两个人组成的“执行委员会”，即他本人与亨利？基辛格。在一些严肃问题上，如与北越谈判或与中国建立关系，与国务院或国防部协商是两人都不屑一顾的事情。可是，最能体现肯尼迪式简约风格的事例出现在乔治？W？布什时期。入侵伊拉克的决定好像出自一个虚拟的“执行委员会”，它在现实世界中从未存在过，但形成了某种共识，为行动提供了基础。总统从未实际发布过这样的正式决定，但他的亲近下属依然前行，仿佛他发布过命令似的。
同时，如“猪湾事件”插曲显示的那样，中央情报局和参谋长联席会议的明显失败引来潮水般的提议，试图“治理”这些机构。其实，试图纠正这些国家安全机构缺陷的改革者们，在肯尼迪上台之前就开始为之努力了，在其去世后还继续努力了很长时间。为了找到良好的管理模式，让中央情报局、五角大楼和参谋长联席会议有效运转，无数研究小组、高级委员会和国会调查小组相继成立。1947年创立国家安全机构的法案一签署为法律，有关机构改革调整的提议就开始出现，之后一直是耐寒的多年生植物。例如，“9？11”之后此类改革的主张推动成立了一个蓝带委员会（Blue Ribbon mission），发表了又一个似是而非的报告，促使国会创立了国家情报总监一职，并新设国家情报总监办公室，为总统提供帮助。这给早已错综复杂的美国情报系统又增添了一层官僚机构。
在很大程度上，这种永无休止的运动伴随着总是无法预测的结果，掩盖了国家安全机制的真实情况，也就是说，自从肯尼迪以来，历任总统本人及其主要下属早已认为这些机构已经不可挽回地破产了。前国防部长詹姆斯？施莱辛格（James Schlesinger）对参谋长联席会议的评估意见适用于整个国家安全官僚机构：它的建议“总的来说离题万里，正常情况下没有人看，几乎总是无人理会”。txt电子书分享平台
“不安全的国家”（5）
对占据权力内圈的人来说，国家安全机构是一个需要绕过的障碍，不是一项可以利用的资产。从国防部长或国家安全顾问的角度看，职业军官、职业外交官或情报分析人员不是合作伙伴，而是竞争对手。这些职业人员不是有利于行使行政职权，而是使之复杂化或加以阻挠，从而追求他们各自机构的利益。可是，因为这些国家安全机构是行政权力的基础，帝国总统是最不愿意公开承认国家安全机构内在缺陷的人。结果，美国人民一直被蒙在鼓里，认为不管犯了什么错误，参谋长联席会议和中央情报局等依然是维护国家安全和人民幸福不可缺少的机构。
就这样，这个国家安全机制延续了下来。之所以如此，不是因为它的活动改善了美国人民的安全，而是因为只要它存在，就永远有理由维系带来地位、影响和大量财富的政治安排。这些机构表现不佳本来可以让人合理地质疑：没有它，美国会不会变得更好？相反，失败却会带来越多调整和改革，以及几乎总是更大程度的机构扩张。国家安全机构把局面弄得越糟，它就会越枝繁叶茂。与此同时，总统们绞尽脑汁地寻找绕开、回避或封闭这些机构的方法。
乔治？W？布什政府上台时，已经视这个国家安全机制为敌人了。“9？11”事件前一天，唐纳德？拉姆斯菲尔德把国防部职员集中到五角大楼礼堂，明确地表达了这一观点。“今天的主题，”这位国防部长开始说道，
是对美利坚合众国安全构成威胁而且是严重威胁的敌手。这个敌手是世界上最后一个中央计划经济堡垒。它通过发布五年计划，实施管理。从它的首都，它企图对不同时区、大洲和海洋的人们发号施令。它凭着令人难以忍受的一致性，窒息了自由思想，压制了新鲜观点。它破坏了美国的国防，将我国公民的生命置于危险之中。
这个敌手听起来像是前苏联，但是它已经消失了。我们今天的对手更加狡猾，更加充满敌意。你可能认为我说的是世界上最后一批年老体衰的*者。但是，他们的日子也不长了，他们的力量和规模与这个敌手无法相比。
这个敌手近在眼前。它，就是五角大楼的官僚机构。
拉姆斯菲尔德沉迷于对付这个内部敌人，对真正的敌人却视而不见。就在他说这话的时候，距离敌人对他的总部发动直接袭击已经不到24小时了。
2001年9月11日之后，这届政府依旧视官僚机构为敌人。从表面上看，这个国家安全机制没能预见或阻止“9？11”袭击，必须再一次进行大的改组。主要结果是将多个负责国内安全的机构（如海岸警卫队、特勤局、联邦紧急事务管理署和其他负责移民、海关、运输安全、边境巡逻的机构）整合起来，组建又一个部级部门；将多个负责情报搜集和分析的机构集中起来，并进一步扩展其行动。其实，这次改革给已经头重脚轻的行政部门再增加两个新的官僚机构：国土安全部和美国情报系统。
同时，像肯尼迪及其继任者一样，布什总统也努力不让国家安全机构挡住前进的道路。他使用了看来行之有效的方法：把国家安全机器中有潜在麻烦的部件边缘化；不管资历如何，将亲信安排到高级职位上；在方便和必须的时候干脆绕开这些机构。
甚至在“9？11”之前，布什政府就已经开始设法将参谋长联席会议边缘化，不断地将唯命是从的人派到参联会主席办公室。20世纪80年代的时候，改革派就想解决这些困扰参联会的问题，做法是赋予参联会主席更大权力，削减各军种参谋长的权力。20世纪90年代初，科林？鲍威尔将军主掌参联会，比尔？克林顿总统这时深有体会：一个有头脑、有魅力、有个性的参联会主席会让总司令的日子不好过。1993年初，鲍威尔利用“军队中的同性恋”争论体面地将了新总统一军，建立了克林顿时期的军民关系模式。同年晚些时候，18名美国士兵在摩加迪沙的混战中被击毙，鲍威尔及其同僚巧妙地将责任推到文职官员身上。txt电子书分享平台
“不安全的国家”（6）
鲍威尔1993年退役后，克林顿选择了一位不像鲍威尔那样敢于阻碍总统行动自由的人取而代之。乔治？W？布什总统（或者代表他做事的国防部长唐纳德？拉姆斯菲尔德）延续了这一做法。实际上，拉姆斯菲尔德有过之而无不及。克林顿1993年在参联会手里失去的尊严在10年之后才得以弥补。哪位高级军官敢表达对入侵伊拉克的怀疑，拉姆斯菲尔德及其副手保罗？沃尔福威茨就会把他揪出来不断羞辱。2003年2月，陆军参谋长埃里克？新关（Eric Shinseki）将军在参议院武装力量委员会作证时表达了自己的观点，即占领伊拉克会带来巨大挑战，将需要几十万兵力。这与布什政府模糊但乐观的预测相左。新关的坦率立即招致拉姆斯菲尔德及其副手的指责。非常恼火的沃尔福威茨对媒体表示，这位将军的评估“非常离谱”。新关成了不受欢迎的人，很快被迫退役。
新关的命运给其同行上了一课。在拉姆斯菲尔德领导的五角大楼，将军们不敢提问；他们不表达独立的观点，对国会也是如此；他们让做什么就做什么。对此，没有人比汤米？弗兰克斯（Tommy Franks）将军更能心领神会。他是美国中央司令部司令，策划并实施了入侵阿富汗和伊拉克的军事行动。在取悦拉姆斯菲尔德方面，弗兰克斯简直是迫不及待。在伊拉克战争之前，布什总统问他本人对此有什么看法，这位将军回答道：“先生，我们部长现在怎么想、过去怎么想、将来怎么想，我就怎么想。”
美国走上全球反恐道路之时，高级官员本身对军民之间的互不信任气氛负有很大责任。从某种意义上说，拉姆斯菲尔德的严厉是文官对军方两面三刀、阴谋诡计的报复。军方的劣迹可以追溯至20世纪40年代，固执任性的各军种参谋长们逼得第一任国防部长詹姆斯？福里斯特尔（James Forrestal）精神崩溃，最后自杀。如果说参谋长们罪有应得，但整个国家付出了沉重代价。拉姆斯菲尔德等文职官员不再相信高级军队领导人能够提供不受无关想法影响的专业军事建议。于是，汤米？弗兰克斯成为布什政府俯首帖耳的干将，这个国家毅然走向身陷伊拉克的困境。
中央情报局也是同样的情况。虽然乔治？特内特（George Tenet）不是布什总统任命的，是克林顿时期的二手货，但布什留用了他，甚至在中央情报局有关“9？11”的重大情报失误之后依然如此。原因好像很明白：总统可以依靠乐于奉承的特内特告诉他想听到的东西。的确，特内特让总统非常放心地认为，证明伊拉克存在大规模杀伤性武器将成为“大力灌篮”，为布什总统因其他原因而对伊拉克发动的预防性战争提供基本理由。国务院的分析人员可能对伊拉克存在大规模杀伤性武器（或者入侵伊拉克的智慧）心存疑虑，但只要特内特在那儿亦步亦趋，他们的观点一点用也没有。
尽管唯命是从的特内特担任中情局局长，国防部长拉姆斯菲尔德还是担心中情局会阻碍布什政府入侵伊拉克的计划。2002年9月，他在自己麾下设立了“特别计划办公室”（Office of Special Plans，简称OPS），负责独立评估萨达姆的大规模杀伤性武器计划及其与“基地”组织的关系。这一倡议的灵感不言自明：拉姆斯菲尔德害怕特内特领导下的中情局分析人员不愿使用既定的脚本。国防部长办公室、国家安全委员会和副总统办公室的高级官员，都认为中情局的人不可信。
创建特别计划办公室引起了激烈的争论。批评者指责国防部长重用*新保守主义者，他们渴望战争，如有必要还会编造假账。可是，假定有关各方都是出于好意，这仍然是一个让人忧心的插曲：实际上，国防部长办公室是在指责国家最高情报机构在重大安全问题上编造事实。虽然媒体把这个问题描述为华盛顿运行方式的例证，即部门间斗争的平常例子，但实际上它说明存在更大问题：主要的国家安全机构实际上不遵循共同的国家利益定义。
在实际运行中的问题是：如果奥萨马？本？拉登发动袭击时没有中央情报局和参联�