在国务院，对印度、巴基斯坦紧张局势的关注往往压倒了对阿富汗或者本·拉丹的注意。意识到巴基斯坦的不稳定和其境内不断增长的伊斯兰教极端主义后，国务院官员最担心的就是巴基斯坦和印度之间的军备竞赛和可能发生的战争。当两国在1998年5月开始核武器试验时，颇让美国吃惊之后，这些危险就成为国务院每日关注的首要问题。
在阿富汗，国务院试图结束其从前苏联军队撤走后就一直持续不断的内战。南亚事务局相信，由加利福尼亚联合石油公司去修建一条穿越阿富汗全境的输油管道这一项目，对内战中的交战各方可能都会是一个诱惑。当修建输油管道实际上很可能希望渺茫时，负责阿富汗的工作人员希望对输油管道共享利益的前景会吸引交战各方领导人坐下来商谈。在对立的军事派别中，美国的外交官并不看好塔利班。尽管疑虑俱增，外交官们在那时仍然愿意，正如一位官员谈到的，“给塔利班一个机会”。
国务卿奥尔布赖特从未掩饰她认为塔利班是可鄙的这一想法，美国驻联合国大使比尔·理查森于1998年4月带领一支代表团访问了南亚国家，其中包括阿富汗。近几十年来还没有如此级别的美国官员曾造访过喀布尔。理查森大使此行的目的主要是促进谈判，结束内战。考虑到本·拉丹近来公开呼吁所有的穆斯林起来杀害美国人，理查森要求塔利班政府驱逐本·拉丹。塔利班作出回应说，他们并不知道本·拉丹的行踪，并说本·拉丹无论如何也不会成为美国的威胁。
总而言之，在1997年底和1998年春，美国的各主要部门都在努力对付本·拉丹。中央情报局的反恐怖主义中心制定了一项抓捕和将他带离阿富汗的方案。司法部的一些部门也在准备指控他，并试图让他在纽约法院接受刑事审判。与此同时，国务院却是更多地关注如何缓减印度和巴基斯坦之间的核紧张局势，结束阿富汗的内战和改善塔利班对人权践踏的状况，而不是驱逐本·拉丹。另外一位重要人物，美军中央司令部司令，海军上将安东尼·津尼也与国务院有类似的看法。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（2）
中央情报局制定一项抓捕方案
最初，中央情报局局长领导的反恐怖主义中心及其反本·拉丹工作小组考虑实施一项方案，即当本·拉丹在坎大哈和塔尔纳克农场两地往来时，伏击他。坎大哈是塔利班的首都，本·拉丹有时夜间会在那里；塔尔纳克农场那时则是他的主要住所。不过，阿富汗的几个当地部族却报告说，他们曾尝试过半路伏击本·拉丹，但没有取得成功。尽管怀疑这些部族所讲的故事可能是编造出来的，反恐怖主义中心还是放弃了这项方案。从那以后，抓捕计划主要是考虑夜袭塔尔纳克农场。
塔尔纳克农场位于坎大哈机场外围一片孤立的废弃地带，由约80座混凝土或泥砖建筑物构成，四周有10英尺高的围墙。中央情报局人员能绘出那里的完整地形图，并能分辨出哪些房子是属于本·拉丹的妻子们的，以及他最有可能在哪间房子里睡觉。他们与当地部族成员一起制定了袭击计划，并于1997年秋在美国进行了两次完整的演习。
到1998年初，反恐怖主义中心的计划者们已经准备回到白宫去获得正式的批准。1998年2月13日，特尼特为国家安全顾问桑迪·伯杰大体演示了基本的抓捕计划。一组部族成员先制服守卫，悄悄地进入塔尔纳克农场，抓住本·拉丹，将他带到坎大哈外的一个废弃点，在那里把他交给第二行动小组。第二组部族成员随后将他带到一处废弃的飞机降落场，在1997年抓捕坎西时就曾尝试使用过这个降落场。在那里，一架中央情报局的飞机会把本·拉丹带到纽约，或是阿拉伯国家的首都，或是任意一处地方对他进行审讯。反恐怖主义中心准备的简要报告也谈到了可能会出现意外障碍：如会有人员伤亡，本·拉丹的追随者可能会报复，也许会抓住坎大哈的美国公民作人质。但是简报也指出不行动也会有风险。“迟早”，他们说，“本·拉丹会打击美国的利益，也许会使用大规模杀伤性武器。”
克拉克的反恐怖主义安全小组为伯杰评审了这项抓捕计划。在注意到计划还处于“行动计划的初期阶段”时，国家安全委员会的成员就告诉中央情报局的计划者们继续努力，并在其他事务中开始起草也许会被用来授权这一秘密行动的法律文件。反恐怖主义安全小组明确强调袭击应是针对本·拉丹本人，而不是整个建筑群。
中央情报局的计划者们在1998年3月进行了第三次全面演习，也再次向反恐怖主义安全小组做了简要报告。克拉克在3月7日写给伯杰的邮件中说，在他看来，行动方案只是“初具雏形”，中央情报局离“真正采取什么行动还差几个月的准备呢”。
“迈克”却认为抓捕计划是“完美的行动”。它只需要最少的基础设施。修改后的计划让当地部族成员在将本·拉丹移交给美国之前，把他安置在一个隐蔽地点，关押一个月之后再说——这样就大有可能避免美国的插手暴露于外界视线内。“迈克”信任来自阿富汗当地部族提供的消息。他告诉我们，这些消息已经通过其他渠道得到证实。中央情报局负责这方面事务的高级官员，加里·西罗恩也对当地部族成员有信心。在5月6日发给中央情报局总部的电报中，他断言他们的计划“是如此专业和详尽……以至于任何一个美国的军事特别行动部门都能完成它”。在阿富汗当地部族成员的配合下制定这项计划的其他官员也认为计划“已尽可能完善了”（就这点，西罗恩解释说，他的意思是说抓捕或是打死本·拉丹的几率约为40％）。尽管当地部族成员认为他们能完成袭击，西罗恩在写给“迈克”的邮件中说，如果行动得到总部和政策制定者批准的话，在某一特定时刻“我们还是会退后一步，双手紧抱胸前，祈祷那些部族成员会像他们预想的那样优秀和幸运”。
据“迈克”讲，军事官员们审阅了抓捕计划后，发现没有特别让人拍手叫好的地方。三角洲特种部队的指挥官对于计划中当地部族羁押本·拉丹如此之久感到“不安”，联合特种部队的指挥官迈克尔·卡纳文中将则担心在塔尔纳克农场内各部族成员的安全。卡纳文中将说，他实际上认为中央情报局把共同行动外的安排搞得太复杂了，而把行动结果又想得太容易了。但一位参谋长联席会议的高级官员却做了不同的描述，“总的说来，我们也不大可能提出与此大为不同的计划”。最后，就我们所知，五角大楼中并没有人建议中央情报局或是白宫不要继续这项计划。
在华盛顿，伯杰对当地部族成员的可靠性表示了怀疑。然而，与特尼特会面时，他关注最多的问题却是，如果本·拉丹真被抓住，该怎样处置他。他担心指控本·拉丹的有效证据仍然不足，从而存在一种危险，即抓住本·拉丹，将他带到美国后却眼睁睁地看着他被宣告无罪。
5月18日，中央情报局的管理人员审查了通告备忘录的草案，这是一份将授权抓捕行动的法律文件。1986年的一项总统决定曾授权全球范围内打击恐怖主义的秘密行动，并很可能给予了这样的行动足够的权威。但考虑到旧有的所谓“流氓大象”的指责，中央情报局的高层管理人员或许曾希望通过书面材料来表明他们并不是独自行动。
对备忘录的讨论将人们对准军事秘密行动已经根深蒂固的不安表露了出来，这种不安至少存在于中央情报局的一些高层管理人员之中。行动理事会的助理指挥詹姆斯·潘维特表达了他的顾虑：会有不少人员的伤亡；他认为这种行动至少有一点倾向于暗杀计划。同时，他估计该行动会花费数百万美元。他并不准备指出具体的数额，也不想去所有可能的国会委员会争取特别资金。尽管有潘维特的担忧，中央情报局的领导层还是通过了备忘录草案，并将它呈交给了国家安全委员会。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（3）
反恐怖主义中心人员向司法部长詹尼特·雷诺和联邦调查局局长路易斯·弗里作了简要汇报，告诉他们行动成功的几率约为30％。该中心长官“杰夫”和联邦调查局纽约实地办公室主任约翰·奥尼尔一起向纽约南区的检察官玛丽·乔·怀特和她的全体职员作了简要报告。尽管“杰夫”再次提到30％的成功率，他却提醒说，在这次行动中肯定会有人员伤亡。这样一来，怀特从纽约的简报中得到的印象就是活捉本·拉丹的几率几乎为零。
5月20～24日，中央情报局进行了最后一次分级行动演习，覆盖3个时区，甚至引入了当地人员。联邦情报局也加入其中。演习进展顺利。反恐怖主义中心计划在接下来的一周内向内阁级部长和他们的代表做了简要报告，将6月23日定为袭击日期，并在7月23日之前将本·拉丹带离阿富汗。
5月20日；特尼特与伯杰和他的代表一起讨论了行动的高风险，让大家注意会有人员被杀，其中包括本·拉丹。成功被定义为将本·拉丹带离阿富汗。28部长会议定于5月29日召开，决定行动是否进行。
部长会议并未召开。5月29日“杰夫”告知“迈克”，他刚与特尼特、潘维特和近东军指挥部总司令进行了会晤，决定终止行动。“迈克”马上致电实地办公室说，他已接到命令“暂时取消行动”。他在记录中写道，有人告诉他，内阁级官员认为平民百姓伤亡，即“间接损害”的风险太高。他们考虑到当地部族成员的安全，也担心“在行动中本·拉丹如果不能幸存下来的话——尽管那不是我们的本意——行动的目的和性质将会受到不可避免的曲解和误传，很可能还会遭到反诉”。
人们对谁真正决定终止行动的印象颇为不同。克拉克告诉我们，反恐怖主义安全小组认为计划有缺陷。其他人员称，克拉克曾经向一位国家安全局的同事描述说计划是“欠妥的”，并预言部长们不会通过它。“杰夫”认为，决定是内阁级的官员们作出的。潘维特认为是伯杰的决定，尽管可能是基于特尼特的建议。特尼特告诉我们，如果他得到主要行动人员的建议，他的确会独自“取消”行动。他曾给伯杰简单地讲过他的意见，但伯杰没有回话。伯杰的回忆和特尼特的这番话差不多。他说计划根本就没有呈交给白宫作决定。
中央情报局的管理高层认为计划不会起效。特尼特的行动指挥助理在几周后向伯杰写道，中央情报局作出的评估认为，当地部族抓捕本·拉丹并将他移交给美国的能力较低。但中央情报局的工作人员对此均感到失望。在该行动计划被取消之前，西罗恩曾将之描述为“在本·拉丹还在阿富汗期间，我们所能提出的将他抓捕并送交审判的最好计划”。的确，在“9·11”事件之前，再也没有一项抓捕计划达到了如此详尽和准备的程度。但当地部族随后对行动的热情有所降低。而本·拉丹采取的安全防范措施却在变得更加细密而让人生畏。
当时，距离“9·11”事件还有3年多时间。特尼特和中央情报局领导层的职责就是权衡究竟放弃这次行动而承担未来的风险，还是采取行动而让行动人员及情报人员的生命受到威胁。他们有理由担心行动失败带来的种种后果：数百万美元付之东流；一场可能被认为是暗杀的枪战，以及巴基斯坦的一场政变，如果其作出回应的话。正如伯杰所说，美国政府在1998年5月的决定，好比是司机通过满是泥浆的挡风玻璃看路前行，而非明亮的汽车后视镜的有利视角作出的。
寻找其他选择方案
反恐怖主义中心继续追踪本·拉丹，并筹划秘密行动。现在最有希望的途径是外交——但不是国务院在1998年夏实施的主要关注印度、巴基斯坦核紧张的外交政策。在1998年春，中央情报局获悉沙特阿拉伯政府悄悄地瓦解了在其国内正准备使用肩扛式地对空导弹袭击美国军队的本·拉丹基层组织。他们秘密地逮捕了几十名该组织成员。在感谢沙特阿拉伯的同时，特尼特利用这个机会请求沙特阿拉伯帮助对付本·拉丹。回应是令人鼓舞的，克林顿总统随即任命特尼特为其非正式代表与沙特阿拉伯一起展开反恐工作。随后特尼特于5月和６月初两次访问沙特阿拉伯首都利雅得。
从生病的国王法赫德手中接过权力的沙特阿拉伯王储阿卜杜拉向特尼特许诺将秘密地尽全力劝说塔利班驱逐本·拉丹，以便能把他遣送到美国或是其他国家接受审判。到时，王室将派出现任情报部长，即王子图尔基·菲萨尔作为使节。副总统戈尔随后也向沙特阿拉伯表示了感谢，他和特尼特都明确表示他们的感谢也代表了克林顿总统的祝福。特尼特报告说，指控本·拉丹是势在必行的。事实上，纽约大审判团几天后，即6月10日，就秘密裁定通过了对本·拉丹的指控。特尼特还建议美国暂停包括秘密行动计划在内的其他选择方案。
菲萨尔王子在那年夏天与奥马尔和其他塔利班领导人进行了一系列的会晤。很显然，通过利诱与威胁相结合的手段，菲萨尔得到了塔利班将会驱逐本·拉丹的承诺，但奥马尔最终并没实践这一承诺。
8月5日，克拉克召开了一次反恐怖主义安全小组的本·拉丹专题会议。在讨论该怎样做时，记录员留下了这样的记录，“尽管大家达成共识，认为政府应该尽其所能地寻找解决这一问题的途径，与会人员均未提出明智的主张。”
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应危机：1998年8月（1）
1998年8月7日，国家安全顾问伯杰在早上5：35通过电话向正在休息的克林顿总统报告说，几乎在同时，美国驻肯尼亚内罗毕和坦桑尼亚达累斯萨拉姆的大使馆遭到爆炸袭击。怀疑的目光迅速聚焦于本·拉丹。由于小组情报局对“基地”组织在内罗毕的小组已布下一年之久的监控，再结合其他渠道的消息，很快就获得特别情报证实，本·拉丹和他的同伙应对这些事件负责。
何去何从的争论很快决定下来：发射战斧巡航导弹。几个月前，在取消秘密抓捕行动后，克拉克就敦促国防部研究采取军事行动的可能性。6月2日，参谋长联席会议主席胡夫·谢尔顿将军指示中央司令部的津尼将军拟定一份行动计划。该计划在7月初第一周内提交。显然，津尼计划的起草者们参考了前两次美国政府对恐怖主义采取的武力行动，即1986年对利比亚的袭击及1993年对伊拉克的进攻。他们主张对阿富汗恐怖分子的8处兵营，其中包括本·拉丹在塔尔纳克农场的藏身处发射战斧导弹。38在美国大使馆遇袭后，国防部随即向白宫提交了这份行动计划。
在使馆被炸的第二天，特尼特出席部长会议时提供情报说，恐怖头子们准备在阿富汗境内考斯特的一处营所集中，安排下一步恐怖行动计划。伯杰说，特尼特声称到时会有几百名恐怖分子参加，其中包括本·拉丹。根据中央情报局的描述，该地区事实上是军事驻扎区，主要是“圣战分子”居住地，离平民百姓生活区较远