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公共的安全组织、首席行政长官、国家各个紧急情况处理机构以及国土安全部应该在紧急反应人员群体内确立区域中心，并促使跨司法区的相互协助协议的签署。在这类协议存在的地区，必须根据其条款进行训练。在首都地区以及全国其他实施相互协助的地区，对公共安全相互协助条款的落实长期以来存在着补偿和责任的障碍，国会应该通过立法消除这些障碍。
在世贸中心、五角大楼以及飞机的坠毁地——宾夕法尼亚州的桑莫塞郡，多个机构以及多个司法区需要在那里共同作出反应，但通讯不畅却成了一个严重的障碍因素。这一问题在三个截然不同的地方发生，有力地说明在地方、州以及联邦各级公共安全组织中，协调、完善的通讯仍然是一个重要的问题。
建议：国会应该对迫在眉睫的立法予以支持。应当规定，为了公共安全的目的，应该加快、增加射频频谱的分配。而且，像在纽约、华盛顿这样高度危险的地区应该组建信号队，以确保非军事机构、地方快速反应机构以及国民警卫队通讯联系的畅通性。国会应该对这样的信号队优先给予联邦资助。
私营部门的应对
国土安全部的使命并没有仅仅以与政府机构的配合而结束，它还负有与私营部门合作以确保应对的责任。这是非常恰当的，因为私营部门控制了美国85％的关键基础设施。实际上，除非恐怖分子的目标是军事或者其他政府安全设施，“首要的”快速反应者几乎应当都是普通民众，因而，本土的安全和国家的应对通常都以私营部门作为起点。
在私营和公共领域，对救援、行动的重新启动和恢复应该包括：（1）一个人员撤离计划，（2）完善的通讯能力，并且（3）一个保证行动连续性的计划。在我们对“9·11”事件的紧急反应状况进行审查时，一个接一个的证人告诉我们，尽管发生了“9·11”事件，私营部门在很大程度上仍然缺乏应对恐怖袭击的能力。有人还忠告我们，欠缺一套具有很广泛包容性的私营部门应对标准是缺乏应对能力的一个最主要的促成因素。
通过向美国国家标准协会咨询，我们就为私营部门建立一套“应对的国家标准”取得了一致的意见。美国国家标准协会召集了与安全设施、安全及商业连续性有关的专家来考虑为私营部门的紧急应对和商业连续性设定标准的必要性。这些专家来自众多产业和团体以及联邦、州和地方政府债券股东。
会议的结果是，美国国家标准协会建议，本委员会应该赞同一个自愿的国家应对标准。以现有的美国灾难或紧急事件处理和商业连续性计划的国家标准（NFPA1600）为基础，国家应对标准草案为应对、灾难处理、紧急事件处理以及商业连续性计划设定了一套共同的标准和术语。私营部门在世贸中心紧急事件中的教训展现了规定这些标准的必要性。
建议：我们赞成签署了美国国家标准协会建议的标准。受国土安全部部长汤姆·瑞吉对这一标准予以赞扬的鼓舞，我们敦促国土安全部促进对它的采纳。我们还鼓励保险和客户信贷分类企业在评估其可保性和信用度时，密切注意公司与美国国家标准协会标准的一致性。我们认为，要遵从这一标准，就应当界定公司给予其雇员的生活标准以及法律上的标准。私营部门的应对绝不是一种奢华，而是在“9·11”以后的世界里做事情的一种代价。如果忽视它，在生命、金钱以及国家安全方面就可能付出巨大的代价。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（1）
正如我们所描述的那样，隶属于美国政府的国家安全机构仍是冷战时期的结构。而现在美国面对的是一个非常不同的世界。美国面临的不再是少数几个极具威胁力的强敌，而是许多超越传统的单一民族国家界限的无形挑战。对于这些挑战，需要作出快捷、富有想像力、灵活的反应。
第二次世界大战时期的那一代人应对的是20世纪40年代、50年代的挑战，他们对国家进行重组以使国家安全得以保护。现在这一重担落在经历了“9·11”事件的一代人肩上。“9·11”袭击使产生于不同时代的处理问题的方式的缺陷得以凸显。美国人不能仅仅通过增加多年以前根据当时情况制定的具体的处理问题的方式来处理当今社会出现的与以前截然不同的各种新问题。
我们建议对政府机构进行重大变革。我们懂得人员素质比“接线图”（喻组织机构）的品质更重要。“9·11”事件中，最令人痛心的地方莫过于许多政府官员试图独自打破本机构组织形式对个人行动可能产生的束缚，但无功而返。有良好素质的人员必然能够打破品质不佳的体制。但他们本应不必如此。
美国拥有足够的人力、物力资源来进行这项改革。美国政府应当把这两种资源有机结合起来，以使各方面力量达到统一。为此，我们提出如下5项主要建议：
●建立全国反恐中心，统一负责打击伊斯兰恐怖分子行动中的战略情报和行动计划工作，消除情报工作在国内和国外的界限；
●建立新的全国情报主管，统领全国情报机构；
●建立以网络为基础的信息共享系统，解决传统政府部门之间的交流障碍，使反恐行动中的众多参与者联为一体；
●强化国会对情报部门的监督，强化监督的质量和使命感；
●壮大联邦调查局和国土保卫人员。
联合行动
大量的关于“9·11”恐怖主义袭击的公开评论都对“失去的机遇”进行了分析。对此，我们在第十一章已进行了评述。通常根据所分析的问题的特征，将它们命名为“监视清单行动”、“信息共享行动”，或“连点行动”。在第十一章，我们解释说这些名称具有狭隘性，即只对疾病的症状进行了描述，而没有对疾病本身加以描述。
在我们所举的每一个例子中，没有人从始至终地对这类问题负责，也没有人能够从政府任何一个部门调出相关情报，或跨越国内外政府机构界限进行责任分派，或追踪工作进展情况，或迅速找到排除工作障碍的方法和途径。权力与责任互相脱钩。
有时政府机构进行了合作。但是即使是这种合作，也不等同于联合行动。在政府机构合作时，由一方对所面临的问题进行确定，并寻求解决这一问题的途径；而当政府机构进行联合行动时，联合行动的问题和对问题的看法与这一行动的最初发起方的问题和看法有所不同。有着不同社会背景的个体在分析问题和对处理问题的具体步骤进行规划的过程中走到了一起。
在听证会上，我们不时向证人询问谁是“9·11”恐怖主义活动阵营中的“四分卫（橄榄球术语；即真正领导者）”。其他“球员”各就各位，各负其责。但是谁给他们分派角色，使其以一个团队的形式出现，导演了这场“9·11”恐怖主义袭击的“好球”呢？
自从发生“9·11”恐怖主义袭击以来，尚未找到上述问题的确切答案。在某种程度上说，联合行动的好处越来越明显；同时在某种程度上，联合行动也每况愈下。因为反恐作出的努力十分巨大，并耗费了很多精力，所以这种努力冲破了政府机构之间通常存在的屏障。政府机构的工作态度发生了转变。政府机构官员们极力试图避免“9·11”的工作失误。他们试图互通信息。虽然消息并不确定，但他们仍向每一个人告知已报告的威胁，甚至把听到的消息上报总统。
在一定程度上由于所付出的巨大的努力，把各种力量联合起来的难度成倍增长。在“9·11”事件发生之前，中央情报局显然是与“基地”组织作战的主要机构，联邦调查局位居其后。国防部和国务院更在其次。
●现在，中央情报局仍然处在核心地位，但是联邦调查局与司法部的其他政府机构联合起来后，对这一事务的参与活跃多了。
●目前，国防部在与“基地”组织作战方面所作出的努力是巨大的。国防部下属有三个联合的司令部。每一个司令部都由一个四星上将领导，以反恐为第一要务。这三个司令部分别为：特别行动司令部、中央司令部和北方司令部（其中前两者的总部都在佛罗里达；北方司令部的总部在科罗拉多）。
●通过对国内的薄弱环节和对其他任务的分析，新的国土安全部与边境和交通运输的安全保障部门联合起来，对这些安全保障部门的丰富资源加以利用。
●国务院对我们在第十二章描述的许多外交政策任务的执行方面起到了领头羊的作用。
●在白宫，国家安全委员会目前和与之平行的总统顾问机构——国土安全委员会合并。
至此，我们已经列举了联合行动的两个原因。即联合规划的优点和指定由某人对联合力量进行监督的优点；另有一个原因，那就是掌握全面技能的专家很少。例如，技能全面的反恐分析专家和语言学家等有限的重要专家组资源越来越少。要扩大专家队伍，不仅需要资金，还需要时间。
对恐怖主义进行分析是恐怖威胁综合中心的首要职责。恐怖威胁综合中心成立于2003年，本部设于中央情报局总部。但是，恐怖威胁综合中心成员由多个政府机构的代表组成。恐怖威胁综合中心直接向中央情报局做汇报。中央情报局还拥有另外一个情报“融合”中心：反恐中心。反恐中心在“9·11”事件之前扮演着十分重要的角色。第三个主要分析机构是国防部的国防情报局。第四个主要分析机构是国土安全部。它对国土安全的薄弱环节备加关注。联邦调查局正在培养长期以来所缺乏的分析能力。同时，联邦调查局也拥有恐怖分子审查中心。
美国目前没有能力负担多次调查费用，也缺乏经验丰富的专家。多次调查对本已承受着重大压力的信息来源单一的国家技术情报部门，如国家安全局来说，还有其他额外的要求。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（2）
把联合情报与联合行动结合起来
一个“睿智”的政府会综合全方位的信息，把敌人当做一个整体来加以看待。全方位的综合信息分析也会促进战略政策的产生和成形，从而能够收集到更多的情报。即使当恐怖威胁综合中心主要负责对恐怖主义的分析工作时，从正规意义上来说，它也没有任何监督或采取行动的权力。除了向中央情报局局长做汇报之外，恐怖威胁综合中心不属于任何行动实体的组成部分。
政府目前试图通过两种方式解决联合管理中存在的问题。这一问题在对情报进行全方位分析的过程中有所体现。这两种方式为：
●首先，主要负责解决这一问题的政府机构在各政府机构之间建立了自己的部门和特遣队以寻求合作。例如，中央情报局的反恐中心面向整个情报圈招募联络官。军队的中央司令部在各个政府机构间拥有自己的中心。联邦调查局在84个地区设有联合抗击恐怖主义特遣队，以便在需要时与其他政府机构联合采取必要行动。
●其次，联合行动计划存在的问题通常被提交至白宫，并由白宫的国家安全委员会成员来解决。自从“9·11”事件发生之后，位于白宫之内的国家安全人员（包括国家安全委员会，即国家安全委员会和新的国土安全委员会成员）的人数已经增长了一半。但是，在与这些供职官员进行交谈之后，我们发现即使设这么多人参与工作，这些人也被关于不断发生的事件召开的会议，每天筛选对国家安全有威胁的信息的工作，以及试图把每天采取的行动都加以整合的工作弄得团团转。
甚至在国家安全委员会成员挤满了办公室每一个角落时，他们也未得到行政机关在规模和资金上给予的帮助。在第三章中，我们阐述了20世纪80年代，当白宫成员依据宪法规定从监督机构中分离出来，成为直接行动人员时，涌现出了一些问题。20世纪90年代，理查德·克拉克偶然间行使了这项权力，结果有些时候获得了成功，但大多数情况下引起了摩擦。
还有一个更细微、更严重的危险。那就是因为国家安全委员会成员被日复一日的繁重工作束缚了手脚，他们不可能抽出时间来就较重大的政策问题向总统提出建议。因为这样做意味着他们在处理新事务，协助处理立法事宜以期使必要的议案在国会通过，为国家和地区对战略方案的制定和实施的进度进行追踪调查，以及其他我们在第十二章已经描述过的事务上所能利用的时间更少了。
大量的行动协调工作由这些机构，尤其是由中央情报局来完成。中央情报局局长特尼特和他的主要助手几乎每天都奔波于各个政府机构间的会议，以对政府部门每天所做的主要工作进行协调。中央情报局局长坚持说它没有参与制定国家政策，而仅仅是对政策的实施进行监督。在反恐斗争中，这些区别看上去似乎越来越像是人为拟定的。同样，当中央情报局局长成为政府管理行为的一个主要协调者时，履行中央情报局局长的，包括履行主要分析人员的职责在内的其他职责对它来说就更加不容易了。
在政府目前的组织形式下，这个问题几乎不可能解决。不断膨胀的行政机构掌握了一系列行动权，而这一系列权力又由于一些可理喻的原因而受到维护：中央情报局局长有权支配中央情报局的海外职员；国防部长在给军队传达命令方面不屈服于任何人；司法部不会放弃对是否申请下发逮捕令进行决定的权力。但是，这样造成的后果是每一个政府机构或部门需要通过自己的情报机构来对自己的职责行为加以支持。当许多“火炉”在法律和政策范围内都有权拥有自己的“生铁烟囱管道”时，打破“烟囱管”的现状是很困难的。
联想到1986年的戈德华特—尼古拉斯法案，国防部长拉姆斯菲尔德提醒我们要使合作程度达到更高层次，每一股武装力量就得被迫“放弃一部分自己的地盘、权力和特权”。拉姆斯菲尔德说，当今社会，行政机构“就像约20年前的美国四军一样是‘火炉的烟囱管’构造”。他想让政府机构“放弃一部分现有的地盘和权力来换取一个更加强大、迅捷和高效的广泛合作的政府的形成”。私下里，其他主要政府官员也是对我们这么说的。
因此，我们建议成立一个新的机构：一个民众引导的统一的联合反恐司令部。它应当把战略情报和联合行动计划结合起来。
听命于参谋长联席会议主席的五角大楼联合参谋机构中，J—2理事会负责处理情报，J—3理事会负责制定行动计划，J—5理事会负责制定所有政策。我们的理念是把J—2和J—3理事会的职能进行合并，使这两个理事会成为一个机构（即把情报收集和行动规划相结合），使所有政策的制定工作在国家安全委员会进行。
第十三章 怎样做？一种不同的组建政府机构的方法超越内外界限，实现力量联合（3）
建议：我们建议在现有的恐怖威胁综合中心的基础上