隋唐制度，进一步完善了三省体制，具体分工的六部出现6但 是原来作为与君权起平衡作用的相权继续被削弱，原来作为当然 宰相的三省长官如不加“中书门下三品”衔，就不箅宰相，而非 二省长官，倒有可能行宰相之职，宰相之多寡，全由皇帝之意，多 的时候可能有十余人，少的时候就一二人而已。
宋代将这种集权宰相制与中央政府的相互牵制机能发展到极 致，政出多门，冗官冗吏成为一大痼疾。而且，鉴于唐代藩镇割 据的教训，“杯酒释兵权”之后，中央禁军分设枢密院与三衙来管 理统辖，三衙有统兵之权但无调动之权，而调兵之权则由皇帝认 可后由枢密院发出。枢密院长官有多人，而三衙（殿前司、侍卫 马军司、侍卫步兵司）职权也相互参差，各自内部也有牵制功能。
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地方军制以文官为经咯安抚使掌军，以武将总管、铃辖、都监等 职实际管理军队，实行文武相互牵制。结果，终宋之世，大权旁 落和地方割据之事是消失了。但行政机构臃肿、军队无战斗力，使 得北宋以积弱积贫闻名后世，在北方少数民族的人侵打击下，只 有招架之功而无还手之力，最后连招架之功都丧失了。
明清两代官制设置上有意制造牵制效果的现象仍然十分严 重，其总的指导思想就是不容许除皇帝之外另有一个哪怕只管处 理日常事务的权力中心，中央与地方的政府机构对政府事务均没 有决定权，职权的交叉与渗透使得政出多门，谁也负不了责，干 不成事，一切均需取决于皇帝的裁决调配。为此自明代开始取消 相权，代之以名不符实，实际上只起咨询参谋作用的内阁，而内 阁又受制于太监当家的司礼监。由于内阁井无法定的“相权〃，六 部直接对皇帝负责，所以六部与内阁之间又形成牵制。地方官制 取消元代中书行省制度，代之以布政司、按察使司与都司三司并 立的格局，三司职能交叉，上面又缺乏一个统一的协调机构，结 果三司只有相互牵制而无相互协调，很快就暴露出事权不一，运 转不灵，效率低下的弊端，又不得已派出临肘、监詧性的巡抚与 总督去协调，
清承明制，相互牵制的机能甚至过之。开始决策机构以内阁 与议政王大臣会议并列，后来设军机处，但内阁仍存。面军机处 设在内宫，其作用类似明代的司礼监，不过主事者不是太监而已。 六部分设满汉尚书各一，汉满侍郎各二，而侍郎并非尚书的副职， 各自对皇帝负责，均有单独奏事权。地方上也一样，设总督、巡 抚主管一省之政，但同时设布政司（藩司X按察司（臬司》、提 督、学政等军政省级官员，分管一方事务，各无统属，他们的品 级虽然低于督抚，但并非督抚之下属，各有独立的奏事权，直接 对皇帝负责。兵制也类似之，总督巡抚与提督、总兵有统兵之权， 伹无调兵之权，调兵之令由兵部出，另外还有八旗兵分镇各地以 298
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在这样一种体制下，政权的中心问题变成了能否保证？姓统 冶的稳固，所以要尽可能地利用体制结构来防止大权旁落和叛离 倾向。即使有了制度上的保证还嫌不够，在选拔官吏的时候，首 要考虑的是效忠原则，官吏的忠诚可靠成了必要和首选的条件，才 能只是第二、三位的因素。明。清两代之所以坚持以7、股取士，其 核心就是八股以程式化的方式贯彻理学精神，不仅强调对君主的 无条件忠诚，而且贯穿以“代圣贤立言”的揣摩风习，保陣了取 中之士，即进人仕途的后备官宦的听话、顺旨与可靠，裉本没有 胆气反判朝廷。既然从一级级的科考中就学会了如何播摩“圣 意”，如何顺从听话，那么做了官以后也就只好当个“维持会”的 太平官了。
而且，更为令人气闷的是，官职实际上成为了皇帝对臣子忠 诚与效劳的恩赏。任高官享厚爵者，多半不是由于其才华出众，而 是由于任官多年没有差锗熬来的，就是说尽管你什么本事没有，只 要不生贰心，也会熬到公卿之位。甚至于官员的贪污腐化，只要 不搞得过分，皇帝有时也会容忍。能以腐化换取忠诚，在特定情 形下也是合算的。秦将王翦出征楚国，屡次故意表现出贪財好货， 这样才能令秦王放心，汉相萧何也有过类似的表现。他们这些人 并非真的贪婪之辈，但他们知道只有表现出贪婪腐化，广置良田 美宅以“自汙”才会使君主觉得此人无野心，也就是说只有如此 胡来才会使君主相信他们的忠心。
由于在传统政治体系里官职不仅仅是办事的，也意味着社会 地位和实际利益及荣耀，成为皇帝的一种恩賜。所以冗官浮吏现 象的存在尽管损害行政效率，但皇帝不一定都有消灭它的积极性。 有时为了安置人员，还有意保留一些闲衙与虚职，明代至成袓朱 棣己将首都迁到了北京，可南京仍然保留一套没有用处的中央政 府机构。清代也如此，人关之后，也在盛京保存了一个微型的六
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部体系。清朝不立太子，但作为东宫属官机构的太子詹事府却依 旧存在。乾瘗说得好：“储贰未建，其官原可不设，第以翰林叙进 之阶，姑留以备词臣迁转地耳广〔1〕为了安置人员，官僚体系往往 毫无必要地增设新衙门，添加新宫职。明代弘治年间，仅半年功 夫，为新开没的衙门开祷印信、关印、铜牌已有八十余个，而且 “似此增设，无岁无之”。〔？〕新设的官员随便加上二技民、督粮、兵 备、水利、理刑、提学、管屯、管矿、劝农”〔3〕等名目，实际上 根本无事可做，新增衙门，添加冗员，皂隶与胥吏也得相应增加， 明代参政一员例用皂隶十员，但实际多用至二四卜个。光养闲人 这一项，就使得官僚体系臃肿不堪，这些散衙冗员虽无事可办，但 搅乱却有余，平白添加了行政的混乱与无序。
现在我们可以明白了，对于传统王朝来说，政治稳定是政治 的首要目标，维持一姓世袭的传承，保持皇室的地位，是设置官 位和官职首先必须满足的条件。而担任各种宫职的人，也必须将 稳固皇权视为首要任务，既不需要过分地勤政，追求政治效果，更 不需要有什么创新意识。
尽管反复强化三纲五常的效忠意识，完善了以儒家文化为主 体的传统伦理体系，统治者依然不敢轻易将未来交给受这种教育 的士大夫，中国传统政冶中的权力制衡机制与其说是防止权力的 失衡，以便监督，倒不如说是预先给图谋不轨者制造障碍，使权 力的失控在制度上就成为不可能。除了在职务设置上的相互牵制 而外，还有专门的监察机构以及特务机构（东西厂与锦衣卫）和 特务手段〈密折制度）加以防范々愈是到封建时代的晚期，皇权 就愈尊，而对臣子的防范就愈严，行政效率也就愈不讲求。当然，
〔1〕（光绪会典事例）畚一0五七。 ”：2〕（明孝宗实录》，卷75。 〔3〕《明经世文编》，卷81
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效果也是十分明显的，有宋一代，从没有出现过地方割据的现象， 明清两代，除了清初的三藩（这是在原有体系之外军事集团）之 乱而外，内无叛臣而外无叛将。纵然像明代魏忠贤那样权倾朝野 的人物，只要皇帝出面，摘掉他也就是吹灰之力。
有人认为，中国古代官僚体系还是相当精于的，说是以清代 为例，统治几亿人民和一千多万平方公里的土地只用了四万左右 的官员，实在堪称世界上的奇迹。当然，说这话的大多为并不十 分了解中国情况的外国人，他们不知道中国传统政治制度中的 “猫艦”，不清楚除去正式官员之外，还存在着几倍于正式官员之 外的吏，甚至还有算不上吏的“师爷”和地位较高的幕僚和地位 下贱的皂隶。这些人不论地位高低，都是行政体系须臾不可或离 的组成部分，缺了这批几倍乃至十儿倍干正式官员的人，统治机 器连一天也运转不起来0对于中世纪相对来说十分简单的行政任 务而言，这样一支由正式官员加上吏胥，再加幕僚和师爷以及皂 隶的行政队伍’应该说不能箅“精干”。况且，中国传统社会的农 村，一向有乡村自治的传统，在野的士绅，实际承担了编外行政 队伍的责任。
二、黑幕之政与无为之治
庞大臃肿低效能的官僚机器能够运转起来而且存活下去，有 赖于两种伴生机制，一是黑幕之政，二是无为之治0前者显示了 臃肿机体的运作奥秘，后者则作为一种前提保障了这一机体的生 存。
黑幕之政是中国传统政治运作的特有机制，其特征就是政治 运作过程从收集信息、谋划、决策到实施都不透明，而且有意强 化其秘密性与神秘性，在运作过程中渗透着无穷无尽的阴谋。
政洽的不透明首先是针对老百姓的。“民可使由之，不可使知 之”虽然是老子的名言，但却为历代独尊儒术的统治者所遵行着。 “天高皇帝远”，真正与老百姓打交道的是县级行政组织，所谓的
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“亲民之官”。一般来讲县级政府组织的所有行政运作，从刑政、徭 役征发、赋税征收到一般政务处理，老百姓是不清楚也无法搞清 其奥秘的。县级长官（一般叫县令或者知县）一般有县尉、典史 一类的佐杂官来帮忙，但真正对政务起作用的却是另两套班子，一 套是胥吏系统的与中央六部对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房 胥吏，他们一般不随官员升迁调动，自有自己的传承体系，一县 其体的事务，如钱粮征收，刑事勘察，凶犯缉拿等等均由他们汇 同皂隶实施，他们熟悉当地的情况，各乡田地广狭，尸口多寡他 们都烂熟于心，是活的“鱼鳞册”，他们有自己的一套运作规矩和 方式，绝对地不传之秘，胥吏之间交任时，下任需花钱从上任手 里买出来，或者干脆就是祖传世袭的，传子不传夂。不光是钱粮 征收，刑事案件的处理县令要依靠他们，就是官员的送往迎来的 馈赠，年节打点上司的礼钱，都需靠这些人“点拨”和操办，否 则干不了多久就会被上司参掉。
师爷是作县令的必须从自家荷包里掏钱雇用的“幕僚”（雇用 费不会很多，因为只要将他们带到任上，他们肖然会有办法装满 自家的腰包、一般有专管往来文稿的文案师爷、上管刑名的刑名 师爷和管钱粮征收的钱粮师爷。这些师爷，据说在明清两代多出 在绍兴，因此又被称为“绍兴师爷”，师爷有自己的传承，有自己 的一套秘不示人的处事规矩和办事秘决，其中的三昧外人是不可 能窥透的。他们文化程度较高，智慧程度和玩弄阴谋权术的功夫 也螅负趺扛鱿亓疃家陀盟牵冶匦敫杷窍嗟钡淖稹【春屠裼觥Ｊσ谐宋陌缸旁谖碾股虾λ粕纤径猓洹∮嗟氖σ匦胗腭憷舸蚪坏溃秸咴诙分嵌贩ㄖ写锍山灰祝儆搿〉钡厥可鸸创泊锍赡持纸灰祝佣诩负趺考裰猩舷缕洹∈郑纫愎一镜那傅恼魇眨嬉壅鞣⑷挝瘢惨孟亍×钣兴悖挂故σ腭憷裟酥猎砹ザ加兴秩蟆Ｆ渚咛宓摹〔僮鞴蹋僮髅鼐鳎唤鐾馊瞬恢土碓谄渲械南亓钜膊弧�302
知其详，稍微书生气足一点的县令往往就会成为他们手中的玩物， 不仅好处都让这些人占了去，而且自家还会落得个贪酷的声名而 丢掉乌纱乃至脑袋。不过这种极端情形并不多见，如果碰到冬烘 的县宫大老爷，师爷与胥吏通常的作法是好处自己占大头，小头 也会让给那冬烘，而且还会让他官当得说得过去^这就是他们 的职业道德，留有余地，不赶尽杀绝，竭泽而渔（不光地方政府， 中央政府也存大量的胥吏，诸如供事、书办、经承等等，六部分 管各事，但实际业务往往一切委之于胥吏，因此正式官员往往受 胥吏的欺蒙与玩弄入
政治的不透明性的表现，第二层就在于重大决策和立法过程 的不透明。这里连中下级官员也不叫参与。比如清制，中枢决策 一般连六部尚书都不得而知，只有皇帝和军机处那几个人知道，所 以地方督抚往往不惜花重金收买太监和军机处的中低级官员为之 打探，以便事先有所准备，尤其是在重大人事调配时，揣測“圣 意”是十分关键的。碰到关系全局的重大决策，议政范围会扩大 到六部、翰林院长官、詹事府长官和御史以及地方督抚，但中下 级官员也只有知晓已成定局之事的权力，连上书言事之权也限于 几百个卨级官员身上。当然，涉及国家机密，决策秘密进行是可 以理解的，但所有立法和决策都在黑幕中进行，就成为中国传统 政治的一种特色了（官方的邸报都是官样文章〕，它使传统的权术 学有无限的用武之地，阴谋和诡计始终件随每一件法令的产生，每 项人事的任免、每一件重大决策，君主在玩弄权术，臣子们也在 玩弄权术。后来曾担任过袁世凯政治顾问的英国记者莫里循初到 中国，最大的感慨就是发现官员们个个都像阴谋家。
黑幕之政在传统的分工不明确，职责不清，权力交叉，相互 牵制的官僚体系中找到了它最合适的土壤。只冇这种权、责、利 都不清晰的官制才方便上下其手，从中牟利，才可以欺下瞒上，施 展阴谋，很巧妙地对决策施加影响而皇帝又不容易识破其阴谋
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（决策秘密，圈子狭小的必然结果，因为无从听取各方的意见，即 使有人看破了，由于权责不清，也不一定去多事夂越是机构廉肿， 越是职责不分，改治的透明度就越低，这几乎成了一种规律（当 然，小道消息加上谣言会满天飞〉，水不混就无法摸鱼，政不乱则 无从上下其手。办一件事经历的环节越多，能管得着的衙门越多， 个中奥妙就越难为外人知晓，事情成功与否就越是取决于背后的 黑幕交易，因此社会上居然出现了专门或半专门的经办这类事情 的人员，一些熟门老吏和讼棍也就大有市场。
无为而治是老子为其小国寡民理想境界设计的配套为政方 针。自西汉以来，虽然独尊儒术成为国策，但黄老的统治风格却 从未真正消失过。其原因，半是由于汉武帝之后的儒家已经变成 融合儒道法的杂烩，半是由于官僚政治本身的低效率与低效能，无 法应付复杂繁琐的改事要求。
无为而洽在传统政治中的表现主要是简化行遞手续和简化行 政名目，尤其是在涉及政权命脉的賦税征收方面，尽可能地使名 目与手续简便起来。既方便老百姓，也适应运转不灵的统治机器 的状况。明代的賦税、徭役政革一条鞭法和清代的摊丁人地，本 质上都是简化手续减少名目，使钱粮征收简单化，而简化乎续的 最大受益者是政府，不仅钱粮数额增加了〖由于减少环节手续而 省掉的浮耗、而且无需提高政府机关的效能就可以满足统治需 要。北宋王安石变法之所以失败，除了反对者的阻碍外，主要是 自身改革措施手续太繁复，如青苗法舂放（贷）秋收（贷、种种 名堂老百姓不易明白’官僚体系也办不明白，结果往往将好事办 成了坏事，上上下下拔动得乱七八糟。反过来，像一条鞭法这种 改革就推行得非常顺利，因为它“官民两便〃6当然，这种简政为 黑幕之政造成了一点不挺〈环节一少，手续一简有人就不好上下 其手〉，但是想从中渔利的人还是有办法失之东隅收之喿榆。手续 简化了，他们可以在浮收上打主意，或者干脆在确定税额时，就 304
将自家的好处一并考虑进去。其实实行一条鞭法之后，老百姓只 是方便了，不再受没完没了的搅扰，而负担并没有减轻。所以，这 就更说明这种简政的改革主要