第一章 论公意是不可摧毁的
只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能
有一个意志，这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福。这
时，国家的全部精力是蓬勃而单纯的，它的准则是光辉而明
晰的；这里绝没有各种错综复杂、互相矛盾的利益，公共福
利到处都明白确切地表现出来，只要有理智就能看到它们。和
平、团结、平等是政治上一切尔虞我诈的敌人。纯朴正直的
人们正由于他们单纯，所以难于欺骗；诱惑和甜言蜜语对他
们都用不上，他们甚至还不够精明得足以当傻瓜呢。当我们
看到在全世界上最幸福的人民那里，一群群的农民在橡树
底下规划国家大事，而且总是处理得非常明智；这时候，我
们能不鄙视其他那些以种种伎俩和玄虚使得自己声名远扬而
又悲惨不堪的国家的精明吗？
一个这样治理着的国家只需要很少的法律，而随着颁布
新法律之成为必要，这种必要性早已普遍地被人看到了。第
一个提议那些法律的人，只不过是说出了大家都已经感到了
的东西罢了；使人人都已经决意要做的事情变成法律，这既
不是一个阴谋问题，也不是一个雄辩问题，只要他能肯定别
人也会照他这样做。
使理论家们陷于错误的，就在于他们只看到了那些从一
开始体制就不好的国家，所以他们就认定在这些国家里是不
可能维持这样一种政治制度的。他们喜欢想像一个机警的骗
子或者一个巧妙的说客所能用以诱说巴黎人民或伦敦人民的
种种无稽之谈。他们不知道克伦威尔是会被伯尔尼的人民关
进钟楼的，波佛公爵也会被日内瓦人严加管束的。
但是当社会团结的纽带开始松弛而国家开始削弱的时
候，当个人利益开始为人所感觉而一些小社会开始影响到大
社会的时候；这时候，公共利益就起了变化并且出现了对立
面。投票就不再由全体一致所支配了，公意就不再是众意，
矛盾和争论就露头了；于是最好的意见也都不会毫无争论地
顺利通过。
最后，国家在濒于毁灭的时候，就只能以一种幻觉的而
又空洞的形式生存下去，社会的联系在每个人的心里都已经
破灭了，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的神圣
名义；这时候，公意沉默了，人人都受着私自的动机所引导，
也就再不作为公民而提出意见了，好象国家从来就不曾存在
过似的；人们还假冒法律的名义来通过仅以个人利益为目的
的种种不公正的法令。
是不是因此之故公意就会消灭或者腐化了呢？不会的，公
意永远是稳固的、不变的而又纯粹的；但是它却可以向压在
它身上的其他意志屈服。每一个要使自己的利益脱离公共
利益的人都看得很清楚，他并不能把两者完全分开；然而在
和他所企求获得的排他性的私利相形之下，则他所分担的那
份公共的不幸对他来说就算不得什么了。但除了这种私利
之外，则他为了自己的利益也还是会和任何别人一样强烈地
要求公共福利的。甚至于是为了金钱而出卖自己选票的时候，
他也并未消灭自己内心的公意，他只是回避了公意而已。他
所犯的错误乃是改变了问题的状态，乃是对于人们向他所提
出的问题答非所问；从而他不是以自己的投票在说：“这是
有利于国家的，”反倒是在说：“通过了这样或那样的意见，乃
是有利于某个人或某个党派的。”于是集会中的公共秩序的法
则就不完全是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意
经常加以疑问，并由它来经常做出答复。
在主权的一切行为中，仅就投票这一项权利——这是任
凭什么都不能剥夺于公民的权利，——我在这里就有很多的
意见可写。此外，还有关于发言权、提议权、分议权、讨论
权等等，这些权利政府总是煞费苦心地要全部保留给它自己
的成员。但是这些重要的题材需要另写一篇论文了，我无法
在本书里一一谈到。
第二章 论投票
从上一章可以看出，处理一般事物的方式就足以确切地
标明道德风尚的实际情况以及政治体的健康状态。在大会里
人们越是能和衷共济，也就是说人们的意见越是趋于全体一
致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见分
歧和乱吵乱闹，也就宣告了个别利益之占上风和国家的衰微。
当国家的体制之中包括有两个或更多的等级的时
候，——例如罗马的贵族与平民，他们的争执即使是在共和
国最美好的时代里也经常扰乱着人民大会，——则上述这一
点似乎不太显著。然而这种例外多半只是外表的而不是真正
的；因为这时候由于政治共同体内在的缺陷，可以说是一国
之内有了两个国家。上述这一点对于这两者合起来说虽然不
是真确的，但对于它们每一个分别来说却是真确的。而且实
际上，即使是在最动荡的时代，但只要元老院不加干涉，人
民的投票总是进行的很平静的，并且总是按多数起来表决的；
公民们既然只有一种利益，人民便只有一种意志。
但循环到了另一个极端，也会出现全体一致。那就是当
公民全都沦于奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。
这时候，恐怖和阿谀把投票变成为一片喧嚣；人们不再讨论
了，人们不是在赞颂就是在咒骂。罗马皇帝治下的元老院，其
表示意见的可耻方式便是如此。有时候它那做法又是谨慎得
荒诞出奇。塔西佗曾指出，在奥东的治下，元老们在争相
詈骂维梯留斯的时候，竟至同时嚷成一片可怕的喧哗，为的
是万一维梯留斯作了主子的话，他也无从知道他们每个人都
说了些什么话。
从这些不同的考虑里，便产生一些准则；我们应该依据
这些准则，按辩认公意的难易程度以及国家盛衰的情况，来
规定计算票数和排比不同意见的方式。
唯有一种法律，就其本性而言，必须要有全体一致的同意
；那就是社会公约。因为政治的结合乃是全世界上最自愿
的行为；每一个人既然生来是自由的，并且是自己的主人，所
以任何别人在任何可能的借口之下，都不能不得他本人的认
可就役使他。断言奴隶的儿子生来就是奴隶，那就等于断言
他生来就不是人。
可是，如果在订立社会公约的时候出现了反对者的话，这
些人的反对也并不能使契约无效，那只不过是不许把这些人
包括在契约之内罢了；他们是公民中间的外邦人。但是在国
家成立以后，则居留就构成为同意；而居住在领土之内也就
是服从主权。
除去这一原始的契约而外，投票的大多数是永远可以约
束其他一切人的；这是契约本身的结果。但是人们会问：一
个人怎么能够是自由的，而又被迫要遵守并不是属于他自己
的那些意志呢？反对者怎么能够既是自由的，而又要服从为
他们所不曾同意的那些法律呢？
我要回答说，这个问题的提法是错误的。公民是同意了
一切法律的，即使是那些违反他们的意愿而通过的法律，即
使是那些他们若胆敢违犯其中的任何一条都要受到惩罚的法
律。国家全体成员的经常意志就是公意；正因为如此，他们
才是公民并且是自由的。当人们在人民大会上提议制定一
项法律时，他们向人民所提问的，精确地说，并不是人民究
竟是赞成这个提议还是反对这个提议，而是它是不是符合公
意；而这个公意也就是他们自己的意志。每个人在投票时都
说出了自己对这个问题的意见，于是从票数的计算里就可以
得出公意的宣告。因此，与我相反的意见若是占了上风，那
并不证明别的，只是证明我错了，只是证明我所估计是公意
的并不是公意。假如我的个别意见居然胜过了公意，那末我
就是做了另一桩并非我原来所想要做的事；而在这时候，我
就不是自由的了。
当然，这要假定公意的一切特征仍然存在于多数之中；假
如它在这里面也不存在的话，那末无论你赞成哪一边，总归
是不再有自由可言的。
前面在说明人们在公共讨论中是怎样以个别的意志代
替公意的时候，我已经充分指出了预防这种流弊的实际方法；
后面我还要再加以论述。至于可以宣告这种意志的投票比
例数，我也已经给出了测定它所应根据的各种原则。一票之
差可以破坏双方相等，一票反对也可以破坏全体一致。然而
介乎全体一致与双方相等之间的，却还有许多种数字不等的
分配，而对于其中的每一种，我们都可以按照政治体的情况
与需要来确定这个数字。
有两条普遍的准则可供我们规定这一比率：一条是，讨
论愈是重大，则通过的意见也就愈应当接近于全体一致；另
一条是，所涉及的事情愈是需要迅速解决，则所规定的双方
票额之差也就愈应该缩小，在必须马上做出决定的讨论中，只
要有一票的多数就够了。这两条准则中的前一条似乎更切合
于法律，而后一条则似乎更切合于时务。但无论如何，都必
须依靠两者的结合才能确定我们可以宣布其为多数的最好的
比率。
第三章 论选举
关于君主与行政官的选举，——我已经说过它是复合
的行为——也有两种途经可以进行，即选定与抽签。这两种
中的每一种，都曾在各个不同的共和国里使用过；而且至今
在选举威尼斯大公时，我们还可以看到这两者的非常复杂的
揉合。孟德斯鸠说：“以抽签来进行选举，乃是民主制的本
性。”我同意这种说法，但为什么是这样的呢？孟德斯鸠接着
说：“抽签是一种不会伤害任何人的选举方式；它使每个公民
都能有一种为祖国而服务的合理愿望。”这就不成为理由了。
如果我们能注意到选举首领乃是政府的一种职能，而并
不是主权的一种职能，那末我们就可以看出为什么抽签的办
法最具有民主制的性质；因为在民主制那里，行政机构的行
为愈少，则行政机构也就愈好。
在一切真正的民主制之下，行政职位并不是一种便宜，而
是一种沉重的负担；人们无法公平地把它加给这一个人，而
不加给另一个人。唯有法律才能把这种负担加给中签的人。因
为抽签时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于
任何人的意志，所以就绝不会有任何个人的作用能改变法律
的普遍性。
在贵族制之下，是由君主来选择君主的，是由政府自己
来保存自己的；正是在这里，用投票的方法才是非常合宜
的。威尼斯大公选举的例子，远不是推翻了这种区别，反倒
是证实了这种区别；那种杂揉的形式正适合于混合政府。因
为把威尼斯政府认为是一种真正的贵族制，本来就是一种错
误。如果说那里的人民在政府里根本没有份的话，那末那里
的贵族本身就是人民了。大量贫穷的巴拿波特是永远不会
接近任何行政职位的，而它那贵族也只是拥有“阁下”的空
头衔以及出席大会议的权利罢了。那个大会议的人数之多，
正和我们日内瓦的全体会议一样，其中最显赫的成员也并
不比我们的普通公民更有特权。的确，撇开两个共和国的极端
差异之点不谈，则日内瓦的市民恰好就相当于威尼斯的贵族，
我们的土著与居民就相当于威尼斯的ｃｉｔａｄｉｎｓ（公民）与人民，
我们的乡民则相当于威尼斯大陆的臣民。最后，无论人们是
以怎样的方式去考察那个共和国，但除了它的地域广阔而外，
它的政府绝不会比我们的政府更加是贵族制。全部的不同只
在于，我们并没有一个终身的首领，所以我们根本不需要抽
签。
在真正的民主制之下，抽签选举并不会有什么不方便；因
为在那里人人都平等，不论是在道德和才能方面，还是在品
行和财富方面，所以无论选择什么人几乎都无所谓。然而我
已经说过，真正的民主制是根本就不存在的。
当选举与抽签两者并用的时候，凡是需要专门才能的地
方，例如军事职务，就应该由选举来充任；而抽签则适宜于
只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方，例如审判
职务，因为在一个体制良好的国家里，这些品质是一切公民
所共有的。
在君主制的政府之下，则无论是抽签还是选举都没有任
何地位。国君既然是当然的、唯一无二的君主与行政官，所
以对他部属的选择权就只能属于他本人。当圣彼得修道院长
建议要大事扩充法国国王的御前会议，并以投起来选举
它的成员时，他并没有想到他是在建议要改变政府的形式了。
我还应当谈一下人民大会上的投票与计票的方式；然而
也许罗马政治制度史在这方面可以更清楚地阐明我所要奠定
的全部准则。一个慎思明辩的读者，能稍微详细地看一看在
一个二十万人的会议上人们怎样地处理公共的和个别的事
务，或许是不无裨益的吧。
第四章 论罗马人民大会
我们完全没有任何有关罗马初期的可靠文献。甚至于看
来很有可能，人们谈到有关罗马的大部分事情都只是寓言；
而且一般说来，各民族纪年史上最有教育意义的那部分，亦
即他们创业的历史，也正是我们所最缺乏的那部分。经验每
天都在教导我们，各个帝国的革命是由于一些什么原因产生
的；可是，现在却已不再有民族在形成着了，因而我们就差
不多只有凭推测来解说他们是如何形成的。
我们所发现的种种既成习惯，至少表明了这些习惯都有
一个起源。凡是能追溯这些起源的传说，凡是根据最大的权
威而且又被最有力的推理所证实了的传说，就都应该认为是
最确切可靠的。这就是我在探索世界上最自由、最强盛的民
族怎样行使他们的至高无上的权力时，所力图遵循的准则。
罗马建国之后，新生的共和国——也就是由阿尔斑人、沙宾人
和异邦人所构成的那支建国者的队伍，——就分为
三种人；由于这种区分，所以它们的名字就叫作部族。每一
个部族分为十个库里亚，每一库里亚再分为若干德库里亚
，其中为首的便是号称库里昂和德库里昂的首领。
此外，从每个部族都征集一支一百名骑兵或骑士的团体，
叫作百人团；由此可见，这种在一个城市里简直是没有什么
必要的划分，当初只不过是军事性的。然而仿佛是一种伟大
的本能，预先就使得罗马这个小城为自己制订了一种适宜于
作为一个世界首都的政体。
自从这一最初的划分之后，不久就产生了一种不便。那
就是阿尔斑人的部族（Ｒａｍｎｃｎｓｅｓ）和沙宾人的部族（ＴａｃｉｅｎｓA
ｅｓ）始终是处于原来的状态，而异邦人的部族（Ｌｕｃｅｒｅｓ）却
因异邦人的经常流入而不断地扩大；因此这后一个部族不
久便超过了前两个部族。塞尔维乌斯针对着这�
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