社会契约论第四卷- 第3部分

在部族大会里又没有包括元老院和贵族。

至于计算票数的方法，在早期罗马人中间就像他们的风

尚一样地简单，虽说还不如斯巴达那么简单。每个人都高声

唱出自己的一票，由一个记录员依次把它们记下来；每个部

族中的多数票便决定了本部族表决的结果，各部族间的多数

票就决定了人民表决的结果；库里亚和百人团也是这样。唯

有正直在公民中间占有统治地位，人人都耻于公开地投票赞

成一种不公正的意见或一个不体面的臣民的时候，这种办法

才是好的；但是当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适

宜于采用秘密的投票方法了，为的是可以用不信任来制止贿

选者，并且也可以给那些流氓无赖们提供一种不至于沦为卖

国贼的办法。

我知道西赛罗是谴责这种改变的，而且他把共和国的

灭亡部分地归咎于这一点。可是，我虽然也能体会西赛罗的

权威在这里所应有的份量，但我却不能同意他的意见。相反

地，我认为正是由于这类的改变做得太不够了，才促成了国

家的灭亡。正像健康人的营养不宜于病人一样，我们也决不

能要求把适用于善良人民的同样的法律拿来治理腐化了的人

民。没有什么比威尼斯共和国的悠久的历史更能证明这条准

则的了；威尼斯共和国的影子至今还存在，就完全是因为威

尼斯的法律仅仅适用于坏人。

于是，每个公民都被分给一张票，每个公民在投这张票

时都可以不让别人知道他的意见是什么。同时，关于收票、

计票、比较数字等等，还确定了一些新的手续。但是所有这

些都未能防止负责这项职务的官吏们的忠诚不经常受到怀

疑。最后，为了防止投票的舞弊与交易，还制定过种种禁令，

而票数目之多却正好表明了它们的无效。

到了末期，罗马人就常常不得不乞援于种种非常的权

宜手段来补救法律的不足了。有时候，他们就假托神迹，然

而这种办法只能欺骗人民，却不能欺骗统治人民的人；有时

候，乘候选人还没有来得及进行阴谋活动之前，就突然召集

一次大会；有时候，因为看出人民已被人争取过去要参与为

非作歹的一方了，于是就一味空谈，把整个议程都消磨掉。然

而野心家终于规避了这一切。可是，最难于置信的却是：在

这样的流弊泛滥之中，这么广大的人民，幸而赖有他们那些

古代的成规，竟从未停止过选举行政官、通过法律、审判案

件以及处理一切公私事务，而且几乎和元老院亲身做起来是

同样地轻松顺利。

第五章　论保民官制

当人们不能在国家的各个组成部分之间确定一个严格的

比例的时候，或者是一些不可消除的原因在不断地改变着它

们的比率的时候，于是人们便创立了一种特殊的行政机构；这

一机构并不和其他部分一道构成共同体，但它能使各个项目

恢复正确的比率。它或是在君主与人民之间，或是在君主与

主权者之间，或者如果必要的话，同时是在这两方面之间，形

成一种联系，也可以说是一个比例中项。

这个团体，我称之为保民官制，它是法律与立法权的守

护者。它有时候可以用来保护主权者以对抗政府，就像人民

的保民官在罗马所做的那样；有时候，可以用来支持政府以

对抗人民，就像目前十人会议在威尼斯所做的那样；并且有

时候，又可以用来保持一方与另一方之间的平衡，就像监察

委员在斯巴达所做的那样。

保民官制决不是城邦的一个组成部分，而且也不应该具

有立法权或行政权的任何一部分；但也正好是在这一方面，保

民官的权限才最大；因为他虽不能做出任何事情，却可以禁

止一切事情。作为法律的保卫者，它要比执行法律的君主与

制订法律的主权者更为神圣、更为可敬。这是我们很明显地

可以在罗马看到的；罗马的那些高傲的贵族们总是鄙视所有

的人民，但他们却不得不在一个平凡的、既无占卜权又无司

法权的人民官吏的面前低下头来。

保民官制如果控制得高明，可以成为一个良好体制的最

坚固的支柱；但它所具有的力量只要稍微多一点，就会颠覆

一切的；至于软弱，那却不是保民官制的属性了，只要他真

有了权力的话，那就绝不会少于他所必需的权力。

当保民官篡夺了他只能作为其调节者的行政权的时候，

并且要行使他只能是加以保护的法律的时候，则保民官制

就会蜕化为暴君制。在斯巴达还能保持它的风尚时，监察委

员的庞大权力是不足为患的；但在腐化开始之后，那就加速

了它的腐化。被这些暴君们所杀害的阿基斯，终于由他的继

承者复了血仇；监察委员们所犯的罪行与所受的惩罚，同等

地加速了共和国的灭亡；于是到克里奥门尼斯之后，斯巴达

就再也无可称道了。罗马也是经历了同样的道路灭亡的；而

且保民官以法令所篡夺的过度的权力，靠着原是为了自由而

制订的法律的帮助，最后竟成为那些摧毁了自由的皇帝们的

保障了。至于威尼斯的十人会议，则它是一种血腥的法庭，

它对于贵族与对于人民是同样地可怖；而且当它堕落之后，它

远不是高尚无私地在保护法律，反而只是在暗中进行那些骇

人听闻的勾当。

保民官制，正像政府一样，会随着它的成员的增多而削

弱。罗马人民的保民官，最初人数是两个，后来是五个，他

们还希望把这个数目再增加一倍；而元老院也就让他们这样

做，元老院料定他们会彼此掣肘的，后来的情形果然不出所

料。

要防止如此之强而有力的团体篡夺大权，最好的方法

——而这样的一种方法至今还不曾有任何一个政府注意过

——就是不让这种团体成为永久性的，而是规定它必须有各

种宣告它中断的间歇期。这些间歇期也不应该太长，以免使

滥用职权得以有时间滋长；它们可以由法律来规定，使人能

在必要时很容易通过非常委员会加以缩短。

这种方法在我看来并没有什么不便，因为正如我已经说

过的，保民官制既不构成体制的一部分，所以去掉之后也不

会损害体制；而且这种方法在我看来还是有效的，因为一个

新恢复起来的行政官并不是从他的前任所具有的权力出发，

而是从法律所赋予他的权力出发的。

第六章　论独裁制

法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情

况下就能使法律成为有害的，并且在危机关头还能因此致使

国家灭亡。程序以及种种手续上的拖延，都需要一段时间，有

时候这是局势所不容许的。很可能出现千百种情况都是立法

者所根本未曾预料到的；因而能够察觉到我们并不能预见一

切，这本身便是一种极其必要的预见了。

因此，就绝不能要求把政治制度坚硬化到竟致于取消了

那种使法律中止生效的权力的地步。就连斯巴达也都曾让它

的法律休眠过。

然而，唯有最大的危险才值得去冒变更公共秩序的危险；

并且除非是在涉及国家生死存亡的时候，否则人们是决不应

当停止法律的神圣权力的。在这种罕见而又显著的情况之下，

人们便以一种特殊的行为而把维护公共安全的责任托付给一

个最值得信任的人。这一委托可以按危险的种类而以两种

方式进行。

如果为了挽救危局，只需扩大政府的活动就够了的话；那

末，便可以把政府集中在它的一个或两个成员的身上。于是，

这里所变更的便不是法律的权威，而仅仅是行使法律的形式。

如果危险已到了这种地步，以致法律的尊严竟成为维护法律

的一种障碍；这时候，便可以指定一个最高首领，他可以使

一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威。在这种情况

下，公意是无可怀疑的；并且很显然，人民首要的意图乃是

国家不至于灭亡。采取这种方式时，立法权威的中止并不就

是消灭；行政官可以使立法权威沉默，却不能使之发言；他

可以控制它，却不能代表它；他可以做一切事情，但是不能

立法。

第一种方法是罗马元老院所采用的，它以一种庄严的仪

式授权执政官来保障共和国的安全。当两个执政官之一任命

一个独裁者的时候，则所用的便是第二种方法了；这种办法

是阿尔比给罗马做出了先例的。

当罗马共和国肇始时，他们每每求助于独裁制；因为国

家还没有一个足够巩固的根基，能够仅凭宪法的力量就可以

自保。这时候，罗马的风尚使得在别的时代里曾经是必要的种

种防范措施都成为多余；人们既不用害怕独裁者会滥用他的

权威，也不用害怕他会企图在任满之后仍然保持他的权威。相

反地，好像这样大的权力对于被赋以这种权力的人反而是一

种负担，因此，独裁者总是急于摆脱这种权力；仿佛取代法

律的地位乃是一种非常之痛苦而又非常之危险的职位似的。

于是这里的危险就不在于滥用权力而在于贬低权力了，

这就使我要指责罗马早期

对这种至高无上的行政官制度的

运用是不够审慎的。因为当人们把这种制度滥用于选举、奉

祀以及种种纯形式的事务上的时候，就有理由要耽心它在必

要的关头反而会变得不够坚强，并且人们也会习惯于把仅仅

是用之于无谓的仪式方面的这种官衔看成只是个空头衔。

及至共和国的末期，罗马人已经变得更为慎重了，可是

他们又同样毫无理由地吝惜独裁制，正像以往他们滥用独裁

制那样。很容易看出，他们的戒心是缺乏根据的，当时首都

力量的薄弱，在它内部那些行政官的面前反而成了安全的保

障；一个独裁者在某种情况之下可以保卫公共自由，但永远

不能觊觎公共自由；罗马的枷锁并不是在罗马本身之内铸成

的，而是在它的军队里面铸成的。马留乌斯对苏拉以及庞培

对凯撒都没有进行什么抵抗，这就足以说明以内部的权威去

抵抗外来的武力，可能期待着什么结果了。

这种谬误使得罗马人犯了重大的错误。例如，关于卡提

里那事件并未任命一个独裁者，就是这样的一种错误：因为

这一事件既然只是罗马城内的问题，至多也只是意大利某几

个省区的问题；所以一个独裁者运用法律所赋予他的无限权

威，是很容易消除阴谋的。但那次阴谋只是由于有种种幸运

机缘的偶合才被阻止；而这种机缘却是人类的审慎所永远不

应当期待的。

元老院并不这样做，反而满足于把它的全部权力都交给

执政官；从而就发生了西塞罗为着行动的有效而不得不在一

个根本要点上逾越了这种权限。如果说开头一阵的欢悦竟

使得人们赞同了他的行为的话，那末到后来人们又要他对公

民违反法律的流血事件负责，就也应该是公正的；而对于一

个独裁者，就不能加以这种谴责了。然而这位执政官的辩才

却迷惑了大家；他本人虽然是罗马人，可是他爱自己的光荣

更甚于爱自己的祖国；他追求的与其说是保卫国家的最合法

而又最妥当的办法，倒不如说是要使自己享有这一事件的全

部荣誉的办法。于是他就很公正地被当作罗马的解放者受

到尊敬，而又很公正地被当作法律的破坏者受到惩罚。无论

对他的判决的撤销是多么光彩，但那确实只能是一种恩赦。

此外，无论这一重要的委任是以什么方式来授予能，但

最重要的是必须把它固定在一个很短的期限之内，绝对不能

延长。在需要建立独裁制的危机关头，国家很快地不是毁灭

就是保全；当紧急需要过去以后，独裁制不是变成暴君制，就

是徒有虚名。在罗马，独裁者的任期只能是六个月，他们大

部分都是在期满之前就退任的。如果任期规定得再长，他们

或许还会企图再加以延长，就象十人会议对于任期一年所做

过的那样。独裁者只许有时间来应付使他被选为独裁者的那

种紧急情况，但不许有时间来梦想其他的计划。

第七章　论监察官制

正如公意的宣告是由法律来体现的，同样地，公共判断

的宣告就是由监察官制来体现的。公共的意见就是一种法

律，监察官就是这种法律的执行者；并且监察官也照君主

的前例那样，是只能应用于个别的情况的。

因此，监察官的法庭远不是人民意见的仲裁者，它仅仅

是人民意见的宣告者；只要脱离了人民的意见，它的决定就

是空洞的、无效的。

要把一个民族的风尚和他们所崇尚的对象区分开来，那

是徒劳无益的；因为这二者都依据同一个原则，所以必然地

混在一起。在全世界的一切民族中间，决定他们的爱憎取舍

的决不是天性，而是意见。只要矫正人们的意见，他们的风

尚自然也就会纯正。人们总是爱好美好的事物，或者说，爱

好他们所认为是美好的事物；然而正是在这种判断上，人们

会犯错误；因此，正是这种判断就需要加以规范。评判风尚

的人就是在评判荣誉，而评判荣誉的人则是从公共意见里得

出他的法则的。

一个民族的各种意见，是从它的体制里诞生出来的。虽

然法律并不能规范风尚，但是使风尚得以诞生的却是立法。立

法工作薄弱的时候，风尚也就退化；而这时候，监察官的判

断也并不能做出法律的力量所不曾做出过的事情。

由此可见，监察官制也许对于保持风尚是有用的，但是

对于重建风尚却是绝对无用的。你可以乘着法律力量旺盛

的时候设置监察官；然而一旦法律丧失了力量，一切就都告

绝望了；只要法律不再有力量，一切合法的东西也都不会再

有力量。

防范公共意见的腐化，以贤明的措施来保持它们的正确

性，有时候甚至于在它们尚未确定的时候就把它们固定下

来，——监察官制就是这样来维系风尚的。决斗时要带副手

的习惯，在法兰西王国中曾经举国若狂地盛极一时，但它只

是由国王一纸诏书里寥寥的这样几个字就被废除了的：“至于

那些怯懦得要找副手的人们。”这一判断预见了公共的判断，

所以一下子便决定了公共的判断。然而当同样的诏书想要宣

布，举行决斗也是一种怯懦，——这本来是十分正确的，但

却违反了一般人的意见，——公众便对这种决定加以嘲笑；

因为对这件事，公共的判断早已经形成了。我已经在别处

说过，公共意见是决不会屈服于强制力

的，所以在为了代表公共意见而设置的法庭里，并不需要有

丝毫强制力的痕迹。对于罗马人是以怎样的艺术——而且

拉西第蒙人还要更加高明地——在运用这种已经被近代人

所全然丧失了的能力，我们是无论怎样赞扬都不可能过份的。

有一个道德败坏的人，曾在斯巴达的议会里提出了一条

好建议，监察委员们置之不理，却让另一个有德行的公民来

提出同样的建议。这对后者是怎样