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与此同时，夏寿田转告杨度说：袁世凯打算让他出面组织一个推动帝制的机关。杨度与袁克定的关系十分密切，曾吹捧袁克定是当代的唐太宗李世民，而自比于谋臣房玄龄、杜如晦。本来他早已参与帝制密谋，得悉袁世凯的旨意，即于8月初到总统府见袁，由夏寿田作陪。当谈及君宪问题时，杨说拟组织一个机关鼓吹。袁假惺惺地说：“不可，外人知我们关系，以为我所指使。”杨正色言，“度主张君宪十有余年，此时如办君宪，度是最早之一人，且有学术自由，大总统不必顾虑”。又反复推论，词气颇激昂。最后，袁说“你可与少侯（孙毓筠字）等谈谈”。杨退出，便赶忙串联了孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培及严复，于8月14日联名发起成立“筹安会”。孙、李、胡、刘四人都曾参加过同盟会，袁特地选定由这些人和立宪派发起筹安会不是偶然的，其目的无非是要表明恢复帝制并不是北洋一派的私意，而是全国各界共同的主张。尤其是立宪派名流严复列名为发起人，使袁“极为欢悦”。⑤筹安会的中坚人物是杨度和孙毓筠，其余四人都是被拉来装点门面的配角。
在筹安会的宣言里，杨度引述了古德诺的谬论以后说：“彼外人之轸念吾国者，且不惜大声疾呼，以为吾民忠告，而吾国人士乃反委生任运，不思为根本解决之谋”，“我等身为中国人民，国家之存亡，即为身家之生死，岂忍苟安漠视，坐待其亡。用特纠集同志，组成此会，以筹一国之治安。”⑥除宣言以外，杨度、孙毓筠、刘师培等又连续抛出鼓吹帝制的文章，掀起所谓“讨论国体问题”的轩然大波。他们的谬论五花八门，像样的文章却极少，其中杨度的《君宪救国论》可算是有代表性的一篇。
杨度把辛亥革命以来袁世凯专制独裁所造成的民族危机，硬说成是实行民主共和的结果。他杜撰了两个完全不可信的论据，妄图证明只有实行君主制才能救中国：其一，大意是说中国人程度低，共和决不能立宪，只有君主才能立宪，与其共和而专制，不如立宪而行君主。⑦按照杨度的论据，仿佛袁氏之所以专制是因为共和的缘故，只有奉献给袁氏以皇冠，才能换得宪法。这种骗子的逻辑自然不能使人信服。当时就有人气愤地指出，这种谬论“是犹盗劫主人，尽取其财产负之而趋，而曰吾若还为主人，必与汝分享之，宁有幸欤！”⑧其第二个论据和古德诺的一样，也是共和国选举总统时容易发出变乱。他说：“非先除此竞争元首之弊，国家永无安宁之日，计唯有易大总统为君主，使一国元首立于绝对不可竞争之地位，庶几足以止乱。”这种言论也立刻遭到人们有力的批驳，指出：“竞争与否，乃道德之关系，非法制之关系，苟无道德，法制何足以防闲？窃恐家族之竞争，为祸尤甚于选举。”“若谓总统易位之时往往始于党争，终于战祸……则争皇帝之历史，如晋室八王之乱、明代靖难之师，昭昭在人耳目，又何以自解？而况乎君主政治残虐易逞，民不堪命，不得不铤而走险，十年一小乱，三十年一大乱，鼎革之际，杀戮尤惨。”⑨
《君宪救国论》是杨度在1915年4月间定稿的，由夏寿田呈送袁世凯。这篇洋洋万言的文章，道出了袁氏的心声。据说袁阅后赞赏不已，钦定为帝制派的理论纲领，曾交徐世昌和梁士诒等传阅，并提笔疾书“旷代逸才”横幅，赏赐杨度。后来，段芝贵又将杨文在湖北付印，广为散发。
筹安会的猖狂活动，引起人们普遍的不安和愤慨。在北京、上海等大城市里，人们自发地组织团体，针对筹安会“六君子”的谬论进行了猛烈抨击。有人上书政府，要求取缔筹安会，严拿杨度等人，“明正典刑，以正国是”。在社会舆论的压力下，肃政厅也呈请袁世凯将筹安会“迅予取消，以靖人心”。两年前，曾有湖北省的几个“商民”呈请袁氏改行帝制。但是，那时以孙中山为首的民主派在国内还有相当大的力量，袁氏觉得“商民”这么一说，无异泄露“天机”，可能给民主派以口实，所以立时下令严拿商民，“按律惩办”，还故作激切之词说：“不意光天化日之下，竟有此等鬼蜮行为，若非丧心病狂，竟存尝试，即是受人指令，志在煽惑，如务为宽大，置不深究，恐邪说流传，混淆视听，极其流毒，足以破坏共和，谋叛民国。何以对起义之诸人，死事之先烈？何以告退位之清室，赞成之友邦？”⑩而今他的态度却大变，在回答人们要求取缔筹安会时说：“近数年来，此项言论耳闻已熟，久不措意，自因欧战及墨西哥屡次政变，遂激触中外注意新造民国利害。予所居地位，只知民主政体之组织，不应别有主张，且帝王总统均非所愿恋，汶上秋水，无时去怀！无论研究者作何主张，于个人固无嫌疑可虑。余及国人均有身家产业子孙亲族，人情切己，自当研究所以主保安全之法，余既受国民付托，何敢以非所恋非所愿二者之嫌疑，而强加干涉？”又说：“此日如不令学者舆论自由研究此项问题，则有一部分人主张颇力，恐以武力摇撼国体，不如以此缓和其空气。”当各省来电询问政府对筹安会的态度时，他又答复说：“筹安会乃积学之士所组织，所研究君主制与民主制之优劣，不涉政治，苟不扰乱国家治安，则政府未便干涉。”＇1＇
政府岂止不干涉，而且尽心保护，派出军警到筹安会和杨度等人的私宅，荷枪实弹，守门站岗，盘查出入。而对那些为反对筹安会而成立的群众团体，如国体研究会、治安会等，则百般刁难，不准立案。与此同时，袁世凯的机要英文秘书蔡廷斡（1861…1935），于8月17日把古德诺的《共和与君主论》秘密地寄给政治顾问莫理逊，并说：关于国体问题，“政府愿意听取你的意见，希望你抛弃个人考虑，从理论上阐述何种政治体制最适于确保中国局势的稳定”。最后，又邀莫理逊“下午四点在总统的办公室见面”。＇2＇当天，莫理逊准时赴约，而且见到了袁世凯。袁正患哮喘病，他向莫理逊诉说“很感痛苦”，还说“目前他的权力远不及他做总督年代的权力大”。＇3＇——言外之意，对眼下兴起的帝制运动没有制止的能力。这一来，中外都知道筹安会的政治背景了。一些没有参预帝制机密的官僚也看出“此事肇议之初，虽由于下面之鼓动，亦实因上峰已暗示主张，故一经发布即有沛然莫御之势”。＇4＇对袁抱有幻想的人，至此幻想完全破灭。
筹安会成立后，立即剥去了“学术讨论”的外衣，派出专员到全国各大城市进行活动，并通电全国，要各地文武官吏和商会团体派代表进京，“讨论”国体。各省文武官吏函电交驰，无不阿从附和。没过几天，筹安会就通电全国说：各省机关及各团体代表投票议决，“一致主张君主立宪”。并杂凑成“各省公民请愿团”，向参政院投递请愿书，要求改变国体。而所谓“各省公民请愿团”的领衔人都是袁的党羽：直隶为曹锟、刘若曾，奉天为张作霖、冯德麟，江苏为沈云霈、徐邦杰，河南为赵倜、唐天喜，安徽为段芝贵、姜桂题，等等。
在筹安会正式宣布成立的第二天，即8月24日下午，由段芝贵、袁乃宽发起在石驸马大街袁宅“特开军警大会”，也“讨论”所谓“筹安事宜”。这是一次不对外公开的会议，参加者都是北洋军警要人：有雷震春、江朝宗、吴炳湘、马龙标、张怀芝、卢永祥、李长泰、蒋雁行、唐在礼、张敬尧等四十四人，还有“临时加入”的阮忠枢、夏寿田等五人。段芝贵在会上发表演说，先介绍了古德诺和“筹安会各大学问家”的主张，然后他说：“至考历史，国人有数千年之习惯，若君主至少亦可延三四百年，多则七八百年，有前例也。即按一君亦可数十年，则于此年限之内可免许多扰攘。”“对外亦非君主实无实力之政府可期。目下处外人侵迫已极，必先保国为第一要义，浮文小节何能周计，况军警有保卫国家生命财产之责，不能不略为预备，今将大概利害通电各省，吾辈即以存国为重，如无异词请即署名签押。至于外界少数人之清议，匪人之挑拨，为置之不理。尤要者，各自开导部下，勿为所惑。至要，至要！”段讲完后，“众无异词”。当时，会场上备有签名簿两本：一为“赞成君主”，一为“赞成民主”。段首先在“赞成君主簿”上签名，到会者“依次轮书”，此外，北京警察厅内外城二十区区长，各军队旅长以上，拱卫军团长以上都有人代签名，一致赞同君主。临散会时，段又补充说：“俟各省复电，再视外交团动静，即可从速发表。”＇5＇
与此同时，梁士诒、朱启钤、周自齐等一批京官，“唯恐失此攀附之良机，背拂新皇之圣意”，也顺风使舵，极力拥护帝制。尤其是梁士诒，当时其手下干将叶恭绰（交通部次长）、赵庆华（津浦铁路局长）和关赓麟（京汉铁路局长）等都因“舞弊营私”被“停职查办”，交通系岌岌可危。一日袁世凯召见梁上诒说：“参案本有君在内，我令去之。”梁心有灵犀，拍马有术，把帝制运动视为重新邀宠和保住交通系势力的大好时机，遂筹集巨款，收买各方，策动成立请愿团，与筹安会和“各省公民请愿团”争功夺宠。刹那间，北京出现了各种“请愿团”，什么“商会请愿团”、“人力车夫请愿团”、“孔社请愿团”，还有由流氓操纵的“乞丐请愿团”和由妓院老板组织的“妓女请愿团”，等等。袁世凯就是依靠这些乌七八糟的丑类，来表示“人们”对帝制的“狂热”。
9月1日，参政院开会讨论请愿团的要求。许多参政本来就是请愿团的策动者发起人，如杨度、孙毓筠、梁士诒、沈云霈、施愚等。他们准备一举手通过帝制，就让袁世凯黄袍加身。可是，当6日开会之际，袁突然派杨士琦代表他到院宣布：“改革国体，经纬万端，极宜审慎，如急遽轻举，恐多障碍，本大总统有保全大局之责，认为不合时宜。”但是，接着又说：“至国民请愿，不外乎巩固国基，振兴国势，如征求多数国民之公意，自必有妥善之法。”乍一看这个宣言，好像是袁不赞成改行帝制。细细推敲，“词意赞成改革，实已昭然若揭”。＇6＇只是袁不愿以自己指定的一帮参政议决帝制，而要另造一个征求“民意”的机构，给窃国称帝披上一件合法的外衣，以此麻痹人民，争取人心。
梁士诒等趋承袁世凯的旨意，收买各请愿团发起人，很快拼凑起一个“全国请愿联合会”，以沈云霈（杨士琦的亲信）为会长，张锦芳（张镇芳之弟）和那彦图（蒙古亲王）为副会长，于9月16日向参政院呈上第二次请愿书，要求召开国民会议，解决国体。次日，参政院即议决并咨请袁于年内召开国民会议，或另筹“征求民意妥善办法”。袁遂于25日一本正经地下令：11月20日召集国民会议，议决国体。
袁世凯之所以故作姿态，一定要逼出“民意”来，才肯称帝，除了欺骗和压抑国内人民的一层用心外，更为重要的是向帝国主义各国显示自己得民心，统治稳固，以便取得各国对袁氏王朝的承认。稍后，他的党徒们给各省将军的密电中将这个意图透露出来，该电说：“此次国民代表大会之设，对外之意实较对内之意为重，本局曾经迭电，特别声明。”又说：“自国民代表大会组织法公布以后，各国驻使以我国采用文明制度，颇示赞成之意，如果各地方监督均能依法运用，以济事实之穷，是对内多一分斡旋，即对外少一层棘手……前日大总统交令谆谆，以法律举办为言，其中具有深意。”＇7＇
原来，袁世凯一边处心积虑地制造民意，一边已秘密地乞求帝国主义各国承认即将出现的新王朝。帝国主义的态度如何，这是他最关心的。因此，他一直亲自掌管外交大权。当时，同盟国德奥一方已表示愿意给予承认，特别是德皇威廉二世，为了争取袁氏倾向同盟国集团，不仅多次表示支持帝制，而且还答应“财政器械给予大力援助”。袁的外交活动，主要是乞求协约国日本、英国的承认。
日本政府的野心极大，并不认为修正后的二十一条是一份厚礼，还要以承认帝制为要挟，索取更多的报酬。所以，日本政府在原则上尽管不时怂恿改行帝制，而始终不肯作出承认的具体许诺。为了获得承认的担保，袁指示曹汝霖和陆宗舆同日本秘密接触，并派日本顾问有贺长雄前往东京对日本政府要人说明改行帝制的必要性和探听他们的态度。有贺于1915年9月返回北京，转达了日本首相大隈的意见说：“如果中国人觉悟了，他们恢复君主制是很自然的。”“只要恢复帝制，当然期望袁大总统当皇帝。”＇8＇稍后，陆宗舆从东京也送来重要“情报”：9月23日（阴历中秋节）晚，大隈以赏月为名，邀陆宗舆至其官邸，正式告以可就承认问题举行会谈。次日，陆急忙电告曹说：“昨晚大隈总理晚宴，舆与并坐密谈，多方颂仰此老，并告以大总统实欲极诚联日。渠甚欣悦，并谓大总统如果诚意联日，日本国自努力为援助，可除一切故障。如有密谈，可由高田达我。”＇9＇高田是大隈的亲信，新出任当时内阁文部大臣。这个电报无异在袁的皇帝欲火上浇油。袁得到电报，就急不可耐地要以庆贺大正天皇加冕为名，派特使赴日，与大隈直接密谈。后来又怕“就之太骤”，使大隈索价过高，即指令陆宗舆“将改制意见先与大隈商得近情后”，再派大员前往“正式商办”。＇10＇
对日交涉已有眉目，袁世凯便决定再征求英国公使朱尔典的同意。前此，袁曾派政事堂参议伍朝枢探询过朱尔典的意见。朱尔典担心恢复帝制会引起中国政局动荡，影响英国在华的权益，曾表示“甚不赞成”。后来，又直率地告诉梁士诒说：“外国人完全知道整个（帝制）运动是由北京暗中操纵的。”莫理逊也认为改行帝制是“一个扰乱人心的运动”。＇11＇所以，当筹安会开始出现时，英国人办的《京津泰晤士报》和上海《字林西报》都公开唱反调，担心袁的行动太冒险。《字林西报》8月29日的北京通讯写道：“袁氏之得以巩固其地位者，多赖外人精神上、财政上之助力，外人于此又乌可无言耶？……今若以帝制而改良时局，则非此间多数欧人所敢信者也。不独信其不能改良时局，且恐时局反因此而愈恶！”但是，当朱尔典得悉袁已取得大隈的支持时，为与日本竞争，遂改变了态度，急忙告诉袁说：英国“亦赞成帝制”。10月2日，袁约见朱尔典，由蔡廷斡做翻译，两人在居仁堂促膝密谈。袁世凯煞有介事的说：“近二年来，各省将军巡按使暨文武行政各官，或面陈，或电陈，皆言非君主立宪不能巩固国基，维持大局。近数月以来，各省商会、民团亦频频来电，主张其事，甚至少年军官、革命伟人提倡以强力解决，而所谓老成之政治家，因墨国乱事，亦以为强行共和非永久之计。所以至于今日全国赞成君主立宪，且主急速进行。余费尽心力，对付各方，令其不必多事，然后人主意甚坚。倘以力制之，或有别出情形，则又不得不将此问题取决于民意，乃得正当办法。”接着又说：“大隈伯