所有以上目标都是可以实现的，但必须首先通过建立适当的法规及审慎的监管体系，加上中国证监会的严格执行，来建立和巩固投资者对市场的信心。在最基本的层面上，透明度、流动性、严谨的公司治理及对所有市场参与方同等公平的保障是推动中国资本市场发展的最关键因素。
（本文系作者和高盛集团前董事长汉克？保尔森共同执笔，完稿于2001年）
政府参股控股商业银行治理的国际经验与启示（1）
中国脆弱的银行体系是中国宏观经济与金融稳定的最大隐忧。2004年，中国政府动用450亿美元国家外汇储备为中国银行与中国建设银行两家国有独资商业银行注资的举措，在国内外引起了高度关注。政府大规模注资对于推进中国银行改革进程非常必要，但其成效取决于政府如何对政府参/控股的银行进行管理。在注资后的重组过程中，政府应当高度重视如何把中国国有商业银行的传统行政管理体制更换为市场化的管理体制。
其实，世界上一些国家和地区的政府都在商业银行持有股份，尤以发展中国家为多，有的是控股，但更多的是参股的形式。各政府采取的措施不一，导致结果的不同。本文选择几个具有代表性的国家和地区，包括中国台湾、德国、韩国、法国、日本和新加坡，对其银行治理的经验进行分析。
这些国家和地区分别代表了以下几种典型的模式。
模式一：转型中的管理体制，包括中国台湾和德国。
在历史上，这些国家和地区的政府均未能采取有效措施管理其在商业银行的股权，导致这些银行的经营效率低下，甚至不时爆发金融危机。政府正在考虑全面退出这些银行，使其实现民营化，通过市场化的手段对这些银行进行管理。但在退出之前，政府也正更加积极地采取一系列的措施加强对这些银行的监管，提高这些银行的经营效率和业绩。台湾当局近两年来取得了较大的进步，不仅鼓励银行间的收购兼并，还制订了具体的时间表以实现这些银行的全面民营化。而德国政府迟疑不决，改革进展缓慢。
模式二：危机状态下的管理体制。
韩国的KDIC（韩国存款保险公司）、日本政府对长期信贷银行的接管以及法国政府对里昂信贷的接管都是比较有代表性的例子。这些案例的共同特点是，各国政府在商业银行的持股源自危机后的接管，政府采取一系列积极、严厉的措施加强对这些银行的监控。虽然有的政府还设定明确的分阶段的经营目标，但这些措施对于扭转这些银行的经营状况起了关键作用，取得了明显的成功。同时政府也非常明确，当银行有能力恢复正常经营时，政府会通过出售股权，恢复其市场化的地位。
模式三：市场化的管理体制。
新加坡政府对其持有的新加坡发展银行的股权的管理是很好的例子。新加坡政府通过政府代表参加新加坡发展银行的董事会和其他各专门委员会，对银行发展的重大战略决策和公司政策的制定施加影响，但不介入银行的日常经营。通过在市场上招聘专才，同时制定与绩效挂钩的激励机制，此举取得了很好的效果。新加坡发展银行发展成为东南亚地区领先的银行。
过渡型的管理体制
（一）台湾经验
台湾当局直接或间接参股的商业银行如表1所示。
表1 台湾当局直接或间接参股的商业银行（％）
财政部 政府发展基金 台湾银行 台湾合作银行 土地银行 彰化银行 华南银行 第一商业 工商银行 合计
台湾银行
台湾土地银行
台湾合作银行 6
彰化银行
第一银行
HNCB
农民银行
交通银行
Taiwan MBB 5
工商银行
UWCCB
台北银行 4* 4
注：* 由台北市政府持有。
台湾当局控股和持股较大的商业银行更像是其政策的执行工具，而不是商业机构。被控股的商业银行的管理层均由台湾当局任命。在地方层次，社区金融机构的主要任务是支持当地经济的发展。这些银行的效率普遍较为 低下。 。。
政府参股控股商业银行治理的国际经验与启示（2）
目前台湾当局正在采取一系列的措施以提高其参股控股银行的经营效率，从而改善整个银行业的状况。这些措施包括以下几种。
1．通过有关金融控股公司和收购兼并的立法：2000年通过的收购兼并法案和2001年通过的金融控股公司法案为银行之间的收购兼并铺平了道路。大量缺乏效率的中小银行将退出市场，从而提高整个行业的经营效率。
2．有计划分步骤地退出其参股控股的商业银行：
（1）在2005年以前，将政府控股银行的持股比例降低到20％以下的 水平。
（2）在2006年以前全面民营化台湾银行、台湾土地银行和台湾合作 银行。
（3）在2010年以前，全部退出。
（4）但是在此过程中，政府并未对银行的经营设立具体指标。
3．处置不良资产：通过一系列的措施，包括成立私有资产管理公司、减税摊销等激励措施，强制收购，建立金融重组基金，以及重新定义不良资产等，以实现在两年内，将全行业的不良资产率降低到5％以下，资本充足率提高至8％的目标。银行能否获准开设新的分支机构，获得新业务的牌照将直接同能否实现以上目标挂钩。
4．资本运作：允许商业银行发行次级债、可转换债券等新金融工具提高资本充足率，核销不良资产，为潜在的收购兼并筹措资金。
（二）德国经验
德国政府主要在以下三类银行中拥有股权，如图1所示。
？ 地区性银行（Landes Banken），如BayLB银行和 LBBW银行。
？ 储蓄银行。
？ 专业银行，主要指那些专注于特定业务的银行，如按揭贷款银行和私人银行。
图1 德国政府拥有股权的银行
地区性银行资本金占德国银行业总资本金的21％，储蓄银行占16％，专业银行占6％。据此估计，德国各级政府在整个德国银行业的持股比例约 为40％。
由于Landes Banken都由联邦州政府提供信贷担保，其信用评级和政府的评级是一样的。
德国政府在过去就提高参股控股银行经营业绩方面并未做出有效的工作，但是随着国有银行系统经营状况的恶化，德国政府逐渐意识到形势的严峻，并采取了以下一系列措施，主要包括：
1．政府对这些银行设立了税前股本回报率不低于15％，成本收入比不高于55％的软指标。但是如果银行不能达到这些经营指标，政府并无严格的措施对银行进行处罚，这是需要改进的地方。
2．自2005年6月之后，政府对这些银行的担保将到期，政府将不再对这些银行提供担保。目前，各州政府正在鼓励这些银行整改，以获得自己的独立评级，但这些独立评级一般都远低于州政府的评级，许多评级甚至沦入投机评级。
3．政府正在考虑设立一个新的独立机构，将这些银行的政策性贷款集中到这个机构进行管理。
但是，德国政府目前仍然参与其参股控股银行人员的任免及聘用，并未实现真正的市场化。
市场上和社会上许多人士积极倡议对这些国有银行实现全面私有化和兼并收购，但保守势力仍非常强大，使改革裹足不前。
危机状态下的管理体制
（一）韩国KDIC案例
1997年亚洲金融危机之后，韩国政府对经受危机冲击资不抵债的商业银行实施了政府接管与国有化。
韩国存款保险公司（以下称KDIC）是一家对存款人提供保护，维护公众对金融系统的信心，根据存款人保护法案而专门成立的公司。后来逐渐成为政府持有商业银行股份的载体。
政府接管这些商业银行后，将其股权转交KDIC管理。目前KDIC持股商业银行的情况如表2所示。
表2 KDIC持股商业银行的情况 电子书 分享网站
政府参股控股商业银行治理的国际经验与启示（3）
银 行 KDIC持股比例
Hana银行和汉城银行*
WOORI金融
Chohung银行
韩国第一银行
Kookmin银行
注：* 汉城银行被Hana银行收购，高盛担任韩国政府的顾问。
为了获得KDIC的资金支援，渡过危机，银行必须与KDIC签署“业务计划执行协议”（以下称“协议”）。
协议的主要目的是为使银行能够制定明确的业务计划并在诚信的基础上落实这项计划，使银行能够摆脱危机，改善经营状况，同时使KDIC能够迅速而且充分地回收其资金。
这些协议一般包含以下主要内容：
1．就监管，管理政策和战略的实施，基本业务目标的制定，业务计划，预算，股利政策，增资，对管理团队的评估，及其薪酬作出了详细的规定。
2．规定银行有制定和实施分年度业务计划的责任。
（1）对盈利指标，财务指标，资金的重组计划和目标，不良资产处置的计划，成本控制，管理和业务战略，以及其他业务重组计划都作出了详细规定。
（2）银行管理人还需签置一份备忘录，申明将对银行能否实现这些目标负责。
3．协议还对如果银行未能实现协议目标将承受的惩罚作出了规定。
协议一般还会作出明确规定，政府最终通过出售银行股权或让银行上市，退出对这些银行的参股控股。
案例分析一：KDIC与Chohung银行之间的“协议”
协议明确规定了2001年的经营目标：
1．平均每名员工实现的营业利润（提取准备金前）不低于亿韩元。
2．ROA不低于，ROE不低于。
3．资本充足率不低于。
4．不良贷款率不高于。
5．成本/收入比不高于。
6．风险资产率不高于。
也明确规定了2002年和2003年的经营目标，如表3所示。
表3 KDIC与Chohung的经营目标
2002 2003
1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q
资本充足率（％）
资产回报率（％）
成本/收入比（％）
平均雇员营运收入（亿韩元） 23 23 23 23 23 23 23 23
不良资产率（％）
净不良资产率（％）
协议还包含一份全面的，分多年实施的重组计划，重组计划的核心内容包括：
1．改组银行的治理结构，引入新的管理层。
2．大幅度削减分支机构和人员。
3．加大对运营，系统和内部控制方面的投资。
4．确认和处理不良资产。
协议对双方的责任也作出了明确规定：
1．如果CHB未能实现上述目标，CHB必须提交一份计划，阐述如何实现上述目标，并获得KDIC的批准。
2．当KDIC不再是CHB的最大股东时，这些业务计划执行协议将自动失效。
案例分析二：KDIC与WOORI金融之间的“业务计划执行协议”
协议对WOORI需实现的财务指标及时间作出了具体的规定，如表4所示。
表4 WOORI需实现的财务指标及时间规定
2001年12月 2002年12月 2003年12月 2004年12月 计算公式
要求的资本率（％） 125 130 105 110 实际资本/要求资本
资产回报率（％） 净利润/资产总额
效率比（％） 50 45 43 行政费用总额/经调整的运营收入总额
续表
2001年12月 2002年12月 2003年12月 2004年12月 计算公式
人均运营收入（亿韩元） 经调整的运营收入总额/平均总人数
控股公司开支（％） 控股公司开支/经调整的运营收入总额
政府参股控股商业银行治理的国际经验与启示（4）
不良贷款率（次级及以下）（％） 不良资产总额/贷款总额
大部分指标均得到实现，如表5所示。
表5 WOORI实现的指标
2001年12月 2002年12月
规 定 实 际 结 果 规 定 实 际 结 果
要求的资本率（％） NA NA
资产回报率（％）
效率比（％）
人均运营收入（亿韩元） NA
控股公司开支（％） NA NA
不良贷款率（次级及以下）（％）
除具体的财务运营指标外，协议还就以下内容作出了详细的规定：
1．关于WOORI金融须执行业务计划义务的规定；
2．关于如何为WOORI子公司订立业务目标的规定；
3．关于计划进展情况的定期报告的规定；
4．关于未能完成计划的责任的规定；
5．关于出售股权及协议终止的规定；
6．关于建立企业治理结构与业务管理系统的规定；
7．关于业务完善策略的规定；
8．关于强化竞争力，加强民营化的力度的规定；
9．此外，协议还制订了详细的、实施非财务层面各项业务计划的时间表，例如业务的整顿、对子公司的管理及协同等。
具体内容可参见附录。
韩国政府有效的措施及成功的实施，不仅改善了这些银行的经营状况，还使它们莸得了优于大市的股价表现，如表6和图2所示。
表6 经营业绩的改善
Hana银行 WOORI金融
2001 2002 2003E 2004E 2001 2002 2003E 2004E
每股盈利（韩元） 1 512 1 656 3 012 3 744 943 787 1 078 1 228
每股净值（韩元） 10 322 15 524 17 636 20 619 5 608 6 603 7 644 8 779
ROE（％） 1 1 1
不良资产率（％） NA NA
资料来源：Daewoo证券研究报告
图2 优于大市的股价表现
资料来源：Datastream
（二）里昂信贷案例
里昂信贷的发展历程可大致划分为以下几个阶段，如图3所示。
在政府的主导下，里昂信贷实行了整体的重组：
1．更换管理层。
2．引进战略投资者，这些战略投资者都是与里昂信贷有业务合作关系的、欧洲最大的金融机构，同时让战略投资者在董事会拥有席位。
3．重组组织结构，消除多余的决策环节。
4．重组业务部门，出售非核心业务资产，削减海外分支机构，专注法国国内业务。
5．有计划，分步骤的资本市场运作。首先是IPO，然后是不断地后续卖老股，直至最近完成的被法国农业银行的全面收购。
扩 张 政府两次救助 重 组 民 营 化
● 过度扩张，资产规模在1987—1992年间翻倍
● 对高风险行业、娱乐、房地产业的贷款增长迅速
● 高杠杆收购频繁 ● 1993年，法国政府注入亿美元资本金，同时转移79亿美元不良资产至专门载体
● 银行在1994年净亏损22亿美元
● 1995年，组建“坏银行”，开始第二次救助 ● 出售非核心资产
● 裁员25 000
● 资产负债表缩水40％
● 至此法国政府总共付出约200亿美元的代价 ● 上市前，向战略投资者出售33％股份
● 1999年公开上市
● 2000—2002年，通过公开市场继续出售老股
● 2003年下半年，被法国农业银行全面收购
图3 里昂信贷的发展历程
上市前的重组及上市是成功扭转里�