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……四个盟国政府将采取它们认为未来和平与安全所需要的各项步骤，包括德国的全面解除武装和非军事化。
盟国代表们将使德国承担由于德国完全战败而出现的政治、行政、经济、财政、军事以及其他方面的额外义务。……一切德国当局和德国人民应该无条件地执行盟国代表的要求，并且完全遵照各项……宣言、命令、条例和指示行事。
这样，德国的手脚全被束缚住了，但是并未公开宣布一项盟国的积极政策，因为关于这种政策，盟国之间还没有取得一致的意见。
然而，同时公布的其他两个文件确实阐明了盟国的行政管理机构。一项关于占领区的文告说明了有关各方已经同意的四个区，并把大柏林置于四国的联合管制之下。第三项文告说明了作为中央政府的机构。由四个区的总司令组成的一个管制委员会将处理涉及整个德国的事务，并将保证“四位总司令在他们各自的占领区内的行动具有适当的一致性”。管制委员会的决定应该是由全体一致通过的。
下一个需要解决的问题是各个占领军部队应该怎样以及在什么时候接管分配给它的区。西方盟国坚持要在它们进入柏林的时候才从俄国占领区撤退。由于有些次要的细节需要解决，这件事耽搁了好些时候。但在6月29日，一切都准备就绪。自7月1日开始的四天内，作了必要的部队调动。关于明确规定英国、美国和法国进入柏林的权利，规定每一国对市内占领区提供物资的责任，以及规定柏林市盟国军事管制总部的办事程序等项，在接下去的几天里都作了安排。7月10日，盟国军事管制总部的第一次会议举行了。
建立各国占领区的一个必然的结果就是，盟国欧洲远征军最高指挥部的解散。这于1945年7月14日实现。在这一天以后，艾森豪威尔的权力就只限于指挥美国部队并限于在美国占领区以内。随着盟国远征军最高指挥部的解散，世界上最成功的盟国指挥部也就宣告结束了。
盟国的管制机构这样建立起来后，在德国应该实行一些什么共同的政策就成为迫切的问题了。美国的政策是在参谋长联席会议的一项指令（通称J。C。S。1067号）中阐明的。这个文件于1945年5月14日发出，在1945年10月17日以前是保密的。英国政府也为英国占领区的代表准备了指示。一般原则于1945年5月20日公布。法国和俄国的政策大概也是同样地分别通知他们各自的总司令的。但是对整个德国的共同政策，如果有的话，显然也只有经过政府之间协商以后才能规定下来。这就是波茨坦会议的主要任务之一。
霍普金斯访问斯大林以及此后盟国对波兰和德国所采取的步骤的结果，就是使德国而不是波兰成了测量盟国是否和睦的主要晴雨表。奥地利和巴尔干国家的事务对于俄国和西方之间的未来关系是次要的（虽然不是不重要的）刺激物。后来，中国和远东事务这团乱麻开始显得很突出。但在1945年6月以后，决定大同盟命运的显然是德国问题而不是任何一项其他的问题。到了盟国甚至无法再再假装在德国对一项共同的方针取得一致时，大同盟终于确实瓦解了。
当然，霍普金斯、杜鲁门和丘吉尔并不是故意在1945年6月把波兰抛弃给俄国人的：他们希望临时政府会组织相当公正的选举，从而成立一个相当自由和独立的、能为所有盟国都接受的波兰政府。可是当事态朝着相反的方向发展时，西方国家却没有多少办法或者完全没有办法了。到1947年1月波兰进行选举时，德国问题已经占了首要的地位，俄国和以前盟友之间薄薄地掩盖起来的敌意达到了这样强烈的程度，因此不可能希望通过有效的外交干预，扭转波兰事务的方向，使其比较符合英国和美国的心意了。
但是未来的事态发展在1945年6月和7月还是看不出的，在抱着希望的人们看来，盟国似乎终于为波兰找到了一个可行的折衷方案，而盟国管制委员会的成立似乎使盟国在德国的合作即使不是完全没有问题，至少已经成为可能了。
这种乐观的看法由于旧金山会议所取得的成功而有所加强。这个会议制定了一个新的世界组织的宪章，使世界各国都承担起维护和平和实现民主的理想的义务。我们现在必须回过头来看一下这次会议的成就。
雅尔塔会议上关于安理会投票程序的协议，为这个由于战争而产生的联合国的第一次正式会议扫清了道路。美国代表四个发起国于3月5日向有关国家发出邀请，请它们参加一次联合国家国际组织会议。四十六个在1945年3月1日以前宣战的国家的政府取得出席会议的资格。但是由于波兰临时政府改组问题的争执尚未解决，这意味着第四十七个国家波兰不得参加。这四十六个国家的政府应邀“为一个维持国际和平与安全的全面的国际组织准备一份宪章”，这个宪章应以敦巴顿橡树园会议的建议为基础，并以雅尔塔会议商定的投票方案为补充。所有这些政府都接受了邀请，代表们如期于1945年4月25日云集旧金山，出席了会议的开幕典礼。
会议为一个庞大的宣传机构所包围，各国派来的新闻记者不下二千六百三十六人。美国政府在会议前、会议期间和会议后组织了一场巨大的宣传运动，旨在使美国人相信，并在较低程度上使全世界的公众相信一个新的国际组织的重要性及其价值。此外，有一大群特殊的请愿者聚集在旧金山，设法把他们的特殊问题提交会议——其中之一是一个伊罗科伊斯印第安人的代表团，为了伊罗科伊斯部族同美国政府之间签订的条约没有得到遵守而提出抗议。
会议本身的规模很大。总共有二百八十二名代表出席，代表着他们各自的政府，还有协助工作的工作人员和一个秘书处，共计在二千五百人以上。每天有堆积如山的纸张散发出去供会议记录之用。正象一个如此盛大又如此匆促地组织起来的事业所不可避免的那样，所有各级几乎都是一片混乱。
旧金山会议使大国第一次和大批小盟国同时见面。支配着会议的主要裂痕之一，出现在那些起草过敦巴顿橡树园会议建议的政府和那些现在第一次有机会插手为战后世界制订宪章的政府之间。英国、美国、俄国和中国面对着其他政府的批评和要求修改的建议，自然倾向于为他们亲手制作的产品辩护。但是大国本身并没有紧密地团结起来。这次会议组织得十分匆促，四大国之间未能在诸如托管或区域性组织和建议中的世界组织之间的关系等问题上取得一致的意见。
再则，大国之间彼此的威望也有重大差别。中国是出于礼貌关系而占有它的地位的，在会议上比较无足轻重。法国的地位特别脆弱。法国的国家威力在战争期间黯然失色，这和人们要法国在未来承担的任务是不相称的。再则，法国政府曾拒绝做会议的发起国，理由是法国没有参加制定敦巴顿橡树园会议建议的预备性协商。5月4日，发起国决定让法国参加它们的私下会谈，在这些会谈中，会议面临的大多数重要问题都在幕后讨论解决。这样才使法国的这些不正常的表现有所减少。这个办法安抚了法国的自尊心，但并没有完全消除法国人在这次会议上流露的那种受了损伤的尊严。
大国之间一个更重要的差别是：英国和美国容易受到出席会议的小国的压力，而俄国却不是这样。英国自治领和拉丁美洲国家在英美这两个大国的势力范围内处于一种特殊的地位；它们的那些往往是强烈地提出来的愿望，是必须加以考虑的。俄国人没有受到这样的压力，他们一般说来总是严格地坚持自己对敦巴顿橡树园建议的解释。
在小国当中，有两个多少是界限分明的区域性集团：拉丁美洲国家和阿拉伯国家。此外，还有一种与某些问题有关的“中间国家”集团。澳大利亚、加拿大、巴西这样的国家，曾对战争也贡献过大量人力和物力，它们感到自己在新的国际组织中的发言权应该和它们新的国家实力相称。它们并不总是认为敦巴顿橡树园会议建议给了它们应得的权益。
另一条裂痕是由于对这一未来的组织的基本性质看法不同而产生的，这对会议关系重大，有时还把各国的代表团分成不同的部分。有些人认为正义、道德和国际法的抽象原则应该支配这个组织的工作和结构。另一些人倾向于把它看作是一种手段，借以在对抗的国家间起调节作用，以及运用压倒优势的力量来对付扰乱和平的小国。少数代表，如果有的话，完全赞成一种立场而排斥另一种；每个人都认识到实力和正义必须适当地结合起来。但各人强调的重点却大不相同。俄国人尽管不常发言，却在行动上表现出来，他们似乎从另一极端要求有一个会把小国管得安分守己的大国同盟。澳大利亚的首席代表赫伯特·V·伊瓦特成了维护国与国之间应以正义与平等放在首位的观点的最突出的战士，他认为大国在敦巴顿橡树园会议建议中企图捞取的特权应该减少，以便使他们也受到法律的约束。
为了便于工作，会议分成十二个小组委员会，把敦巴顿橡树园会议文件的若干节分派给每一小组委员会去进行修改。小组委员会向四个委员会提出报告，这些委员会再向会议的全体大会提出报告。使总的会议协调一致的任务，在理论上，是交给一个指导委员会和一个较小的执行委员会，然而实际上最重要的工作是由四个发起国和法国（5月4日以后）的首席代表组成的一个非正式的集团去做的。这个集团对会议随时发生的主要问题私下研讨解决，然后向其他国家提出一个各大国共同的看法。其他政府的代表可以向这样作出的决议提出抗议，但是大国总能拉到足够的票数。以确保会议接受大国自己一致支持的任何措施。
这种做法实际上（虽然不是形式上）造成的结果是，事先由三大国一致同意（法国和中国简直无关重要，虽然它们的代表也参加了这些内部协商），成了对敦巴顿橡树园会议建议作任何改动的必要条件。在这些私下的会谈中，英国和美国一般总是扮演中间人的角色，迫使苏联代表接受小国提出的、英美代表同意的那些论点。另一方面，俄国人知道他们在有争论的问题上很少能得到小国的支持，于是利用英美不敢冒使他们退出这个新的国际组织的风险这一点，在受到挑战时一般总采取不妥协的态度。俄国人从他们需要一个国际组织这一点出发，也想看到会议取得成功，但是，他们牢记国际联盟的教训，决心使这个新组织不可能有朝一日变成一个反苏的同盟。安理会的否决权就是防止这种演变的主要手段。因此，俄国人不断抵制小国想要缩小否决权的范围的努力。关于否决权的确切定义的辩论成了会议上最大的一个问题。
旧金山会议于1945年4月25日开幕。同一天，俄国和美国的部队在易北河会师。关于欧洲胜利的传说，开始就四处流传，会议的气氛象过去盛大的和平会议的气氛一样。头几天进行了正式的发言和组织会议的工作。不久，障碍就出现了。4月26日，在第一次工作会议上，莫洛托夫反对让斯退丁纽斯担任会议主席。接着是三小时的争沦，大家没有作出任何决定便休会了。第二天，莫洛托夫接受了英国的一项折衷建议，大意是由每个发起国轮流担任主席，但是这位俄国外长立刻又掀起了一场新的风暴，要求邀请波兰临时政府参加会议。这就轮到斯退丁纽斯来反对了。在第二次长时间的争论以后，大家同意维持原来的决议，等波兰临时政府改组以后再邀请它参加。
莫洛托夫的策略使美国代表和其他国家的代表感到恼火，并使会议落后于原定的计划。因此，4月30日关于接纳阿根廷参加会议的问题提出时，斯退丁纽斯想赶快解决。美国人发现他们正处于一种尴尬的地位，因为罗斯福在雅尔塔曾明确地排除了阿根廷参加会议的资格，而在关于战争与和平问题的一次美洲国家会议上（墨西哥城，1945年2日21日…3月8日），斯退丁纽斯又曾同意支持接纳阿根廷为联合国组织的创始会员国。当接纳阿根廷的建议提出时，莫洛托夫表示反对，斯退丁纽斯支持这项建议，于是进行了一整天的辩论。莫洛托夫通过一次特别记者招待会把他的立场公之于世，赢得了新闻界的很大同情，但是投票的形势有利于斯退丁纽斯。为了使会议的工作不致进一步拖延下去，美国人催促对问题立即作出决定。只有三个国家投票赞成莫洛托夫，阿根廷被接纳参加会议，同时被接纳的有乌克兰和白俄罗斯。
俄国和美国在这些预备性问题上的公开冲突，预示会议的进行不会十分顺利。斯退丁纽斯采取了高压战术，利用拉丁美洲票数多的压力强使会议接纳阿根廷，这一做法受到了美国和其他国家中许多自由主义和左派团体的批评。结果是矛盾的，因为俄国人固然在阿根廷问题的表决中遭到惨败，美国人也遭到了一种道义上的挫折。
在会议的其余时候，多少由美国操纵的投票力量没有再用于解决大国之间的争端。问题只是在幕后决定，并在发起国之间达成某种协议后，才拿到会议上来要求采取正式行动。显然，采取任何其他办法就可能有搞得俄国退出会议的危险：象巴拿马和海地这样的国家的投票不会使苏联必须接受宪章中它所不喜欢的条款。因此，在阿根廷的事件过去以后，俄国实际上对会议的进行情况也享有一种否决权。当大国不能意见一致时，在找到一种俄国、美国和英国代表团都合意的办法之前，会议就干脆陷入僵局。
当会议对敦巴顿橡树园建议的文本进行详细修改时，代表们忙于对几千个次要的问题进行辩论和作出妥协。原来建议的主要纲领仍然保存下来，但是对原文的补充、阐明和次要的修改，结果使全文有了相当大的变动。只有就联合国宪章最后出现的文本作详细的评述，才能跟公道地说明会议的这部分工作。这里我们只能叙述一下旧金山会议上对敦巴顿橡树园建议所作的几个主要改动。
首先，在宪章中增加了几节重要的内容。例如，序言原来是陆军元帅史末资起草的，经过修改，隐隐含有一种太平盛世的语调，这是敦巴顿橡树园会议的建议中所没有的。
在原建议上增加的第二项重要条款，是关于对属地进行国际托管的合法机构的规定。这个在敦巴顿橡树园会议上回避了的问题，在雅尔塔曾简单地讨论过。当时一致同意在旧金山会议开会以前各发起国政府应互相协商，以便向会议提出关于托管制度的明确的建议。实际上，会议开始时，并没有取得一致的意见。各个大国以及澳大利亚都向会议提出了它们自己单独拟定的托管制度方案。当然，在细节上有无数争议，特别难以取得一致意见的是，是否应该以宣布独立为属地的最终目的。最后，“以适合各领土……之特殊情形……趋向自治或独立之逐渐发展”被承认为托管制度的基本目的之一。