所规定的潜艇战规则以及海牙公约所规定的布雷规则。但是，为了应付中立国家的反对，凡在1939年11月27日前签订合同的，在1939年12月11日前付过款的，以及在1940年1月1日前装运的货物都不加究问。后来在12月，英政府同意把航运日期放宽；还拟订了一张很长的“特殊情况”的清单，其中包括医用、救济或用于人道主义用的的物品，同输入国的经济命脉有关的货物以及在1939年11月27日前定货而为公共事业计划所需的物品。此外，日本和美国一直在使用压力，迫使英国当局在敕令发表后的十二个月内，不断发还许多重要的私人货物。但是，随着确系在实行报复敕令前向德国商行订购的货物陆续交付以后，要求豁免和抗议的呼声也就渐渐平息了。据估计，到1940年4月中旬，德国对国外主顾的出口贸易己下降到战前水平的百分之八十。
1940年春天的形势是，盟国关于禁运品管制的措施正有效地阻止供应品通过斯堪的纳维亚半岛诸国、荷兰、比利时、瑞士、巴尔干各国或许还有意大利从海外运往德国；另一方面，盟国却未能阻止这些国家和俄国向德国正常供应其土产品。盟国也未能阻止那个影响深远的苏德协定的签订，或阻止来自美洲和远东的供应品（至今还是微乎其微）通过太平洋和西伯利亚途径运往德国。到目前为止，战争并没有加重德国的负担，德国对目前军火生产的速度感到满意，从而缓和了对平民的压力，这使经济作战部过分乐观的宣传家们显得颇为愚蠢。随后，1940年4月德国在挪威和丹麦以及5月和6月在荷兰、比利时和法国的快速胜利改变了局势。德国国防军可用较少的人力和物力取得胜利的能力再一次显示出来了。胜利产生了其他的附带后果，例如获得大量战利品，侵吞瑞士，使得巴尔干半岛各国的抵抗意志崩溃，以及敌国（意大利这时已参战）对较大一部分西欧和中欧海岸线的控制，这些都意味着德国已有效地粉碎了自1939年以来盟国采取的经济压力计划。经济战虽然继续进行着，但必须重新制订计划，以考虑新的条件，并在某些方面考虑新的机会。
第三节 美国的作用
就是在这个时期，英国的经济战政策开始迅速摆脱它以前依靠1914年至1917年的模式的那种做法，并开始在美洲国家中寻求建立一种以“管制货源”原则为基础的更牢固和全面的制度。迄今为止，欧洲大规模封锁的正统形式一直是由英国舰队在货源与市场之间进行干涉。1812年的战争总使人们想起，中立的美洲出口商可能象欧洲的敌人那样猛烈地同封锁进行斗争。如今则有可能考虑（象在1917至1918年短时间出现的情况那样）采用那么一种管制战时禁运品的制度，按照这种制度生产国政府将对运往欧洲大陆的供应品加以管理，而海上管制在它仍在实施的情况下，将对这项精心制订的管理制度只起到批准和进一步核对的深入作用。
当时，英国从已变化了的欧洲局势中，获得了既对眼前有利，又最终具有重要意义的好处，即美国在经济封锁方面已增多的和正在日益增多的合作。迄今对战时禁运品的管制主要是在欧洲海域沿用对货物和证件实行检查的传统做法，而这种管制却引起了一些美国人依据传统方式对封锁提出抗议。1940年1月，英美关系就在这一问题上发生一段短时期的严重危机。1939年12月，美国国务院对管制敌方出口货和检查美国邮件，提出了几次正式抗议，并在英国大使馆未及答复之前于1940年1月19日公布了备忘录，抱怨美国在地中海上的船舶遭到了不合理的耽搁和歧视。但是，美国公众却似乎只感到迷惑不解而不是愤怒。由F·T·A·艾什顿…格沃特金和查尔斯·里斯特教授率领的英法代表团到达华盛顿后，气氛顿时好转。1月29日，英国政府同意在北面水域暂停检查美国船只有无战时禁运品，并讨论了英国在新不伦瑞克建立管制战时禁运品基地的计划。这个本来就差不多是行不通的计划，幸亏由于德国入侵挪威而告吹了，但是它却具体说明了美国所处地位的复杂性。
美国受到了中立的三个定义的约束：（1）1939年9月5日的总宣言，宣言根据国际法确定美国公民享有的正常的中立国国民的权利与义务；（2）由总统在1939年11月4日签署的中立法案；以及（3）1939年10月3日对所有美洲共和国具有约束力的巴拿马会议宣言。根据中立法案的规定，任何开往南至加那利群岛的欧洲或非洲交战国港口的美国船只都是非法的，但是美国船只可以允许开往俄国港口，包括卑尔根以北的挪威港口以及地中海。因此就无法防止禁运品通过这些中立国的港口流入德国，而如果要让美国船只改变航向开往英法控制的基地接受检查的话，那就有不幸遭到德国水雷和潜艇破坏的可能。巴拿马“安全区”是设在加拿大以南的美洲大陆海岸外面宽300到1；000英里不等的一个区域，在这个区域里是不准进行交战的；这就有效地阻止了英法从加勒比海的基地行使禁运品管制权，而这是能够拦截从滨临大西洋的拉丁美洲港口经过巴拿马运河，再经西伯利亚运往德国目的地的禁运品的唯一地区。但是英国当局已预料到这许多困难，从而建立了一个航行证制度，似乎为之提供了一种解决办法。根据这一制度商请美国、阿根廷、乌拉圭和巴西的出口商自1939年12月1日起，按照英国相应使团的要求行事，即凡是打算运往欧洲的货物都不运往德国；据此发给一张航行证或商业护照；凡是持有这种航行证的船只，所装载的全部货物，今后一般都不再受干涉。如果这项制度被普遍接受的话，原可不致发生什么枝节。但是，美国财政部却在1939年12月2日要美国出口商注意一项法律，限定他们要接受他们的船只适宜装运的货物，因而使这项制度没有得到普遍接受。
在里斯特…艾什顿…格沃特金使团访问之后，美国当局在对英国的封锁措施问题上表现出了大为友好的妥协精神。到了1940年夏，美国政府显然已不再反对英国将所有的货主和美国出口商纳入实施航行证计划的企图了。所有的英联邦政府都已采取了类似的措施。在战争开始的日子里，整个英殖民帝国都实行了用颁发出口许可证的办法来管制出口。整个冬季，印度和各自治领也都实行了出口许可证的办法，并密切配合了经济作战部的计划。为使管制有效起见，对“收货人”和“定量”都必须加以管制。这就是说，不仅必须确保中立国的进口商不同敌人做生意，而且必须使中立国的进口物资总数不超过正常的需要量。因此，经济作战部必须严格注意个别的收货人的贸易情况。在同各英联邦政府磋商后，他们在冬季期间制订了由帝国输往欧洲中立国家的出口限额计划。到1940年春，已为锡、锰、铬、云母、黄麻、橡胶、石棉、西沙尔麻、棉花、各种皮革、油菜籽和可可等规定了限额的数字。由这个限额制度连带产生的一个棘手的问题就是如何在帝国的不同地区之间公平地分摊盈亏。
因此，在法国沦陷前，就已经实行了相当程度的管制货源的措施，主要是为了减少与出口商的摩擦，减轻经济作战部和海军巡逻艇队所负担的压力。可是，这种管制没有完全落实；美国在这一阶段反对对毗邻的中立国实行强制定量供应的航行证制度，而经济作战部这时也尚在精心编制定量的基本统计。此外，某些重要的原料产地象荷兰的东印度群岛、日本和拉丁美洲国家都尚未能被纳入这些部署之中。
法国失陷后的局势使扩大管制货源制度的范围成为当务之急了。这时，德国已控制了从北角到西班牙边境的整个西欧海岸线，在地中海意大利也参加了战争，英国的经济战政策在多瑙河流域和巴尔干半岛诸国大都破了产。皇家海军现在要担负起对付敌人的侵略企图和对付袭击商船的敌舰的责任，已不大可能为了封锁而在敌占海岸线上巡逻了，即使对可疑的突破封锁的船只实行截击和迫使它们改变航向也只有在特殊的环境下才能进行。再者，随着大部分“毗邻中立国”的消失，早些时候根据同这些国家的政府和商人所商定实施的管制方法，也大都不再适用了。
为了使货源管制取得效果，必须获得海外国家的政府和商人的默许或合作，并必须找到一种制裁办法以代替拦截。因此，1940年夏，设计了一个新的机构，并于8月1日开始工作。该新机构有三个主要特点：（1）航行证现已成为“强制性”的了，意思是在颁发航行证的国家中的出口商，对于凡是属于输往封锁区国家的列入禁运品的全部货物都要申请航行证。由于美国政府此时准备默认这一要求，因此就有可能假定：凡是没有航行证的货物便是驶往敌区的。英联邦国家所颁发的帝国出口许可证也具有强制性航行证的同等作用。当所有的货物具备了航行证、帝国出口许可证或如果是敌国出口货具备了产地证明时，在最后一个装货港口的英国领事便发给一张“船只航行证”。任何一艘因未持有船只的航行证而在驶往欧洲的途中被拦截的船只都可能被当作战利品而加以没收。普遍实行这种航行证制度，使得有可能在货源产地就实施禁运品管制而远远地摆脱德国的干扰。但是，它仍不能防止突破封锁的船只将贵重的货物运往德占区海岸，因为海军巡逻艇太少，无法进行严密监视。但是一种发给船只许可证的方法却提供了另一可供选择的制裁手段。（2）这种船只许可证乃是一项发给每艘遵守英国规章的船只的文件，它使这类船只享有使用世界各地在英国控制下的重要航运设施的权利，例如保险，进入干船坞和修理，供应燃料、淡水、补给品等等。如果某一船主试图偷运哪怕是一件没有航行证的货物，这家轮船公司的所有船只就都可能享受不到上述种种便利。（3）对其余的毗邻的中立国实行定量配给制是对强制实行航行证制度的一种必要的补充。它不仅必须确保私人的进口货不会运往敌方，而且必须做到每一个毗邻中立国的全部进口不致积累到招致德国侵略的程度。因此，发给航行证的范围只限于以中立国的进口量足敷国内需要为度。定量配给计划是以每季度进口限额为基础的。起初，不得不多少有些武断地做出规定，但是随后通过谈判，经济作战部得以对这些计划作了一些调整，以适应中立国的真正需要。同时，还必须在各个出口国中间公平地分配这项全球的限额。
虽然美国政府在1940年夏已准备协助推行这些措施，但他们还是不能很快行动，一直等到日本在1941年12月袭击珍珠港后，这项管制货源的制度才最终得到实现。它所以这样，有下列几个原因：国内的政治局势，使它必须避免任何指责，说政府是在向德国或日本寻衅；华盛顿没有一个政府机构来执行经济战的政策；政府对供应的兴趣远远超过了对战时禁运品问题的兴趣。由于上述这些原因，经济战对美国人说来意味着经济防卫，而货源管制则主要和公开地被视为是一种替美国重整军备保存供应物资的手段，而不是一种剥夺德国和日本的侵略武器的手段。当然，这两个目的一般是不矛盾的，而且英国对物资供应的需要也由于美国的资源保护与物资储存计划而得到满足。但是，可能也会出现这种情况，即美国的供应丰富的商品（如石油、棉花）恰恰是轴心国所大大需要的；碰到这种情况，美国政府起先并不准备拒发出口许可证以禁止出口，虽然它也不反对驻华盛顿的英国大使馆拒发航行证。因此，经济作战部（1940…1941年冬季）很想使美国发放出口证的安排能同作战部自己正在通过颁发航行证来执行的管理制度完全取得一致，并说服美国国务院对美国其他各种可能仍对敌人有用的经济资源实行直接和全面的管制。
1940年7月2日，美国国防法案授权总统禁止或削减下列各项物资的出口：军事装备、军需品、机器、工具以及“为它们的制造，维修和操作”所需的材料。发布了一张列有必须领取出口许可证的物品的长长的单子，但这张单子仍有一些重要物资例外（如棉花、一切石油产品、铜、镍、锌和废金属）。自然也不能因此而认为凡列入单子的货物便拒不发出口许可证了。国务院立刻强烈地意识到控制对欧洲的石油供应的重要性，而且它能够通过限制挂有美国国旗的租用油船，按照英国的定量计划来管理对伊比利亚半岛的供应。7月26日，出口许可证的单子上又增加了航空汽油、铁和废钢，但是，由于美国不准备在这个阶段保证荷属东印度群岛不会遭到日本的侵略或保证禁止对日本的石油出口（除了航空汽油），因此美国不能在太平洋施行任何有效的管制。有关远东方面的这些问题将在下面作更详细的讨论。10月16日，又禁止了铁和废钢的出口，并在以后的六个月中，直到1941年4月15日止，出口许可证的货单又逐渐有所扩大。此时，又有五十一个项目被列入管制范围，只有小麦、棉花、鞣皮原料和石油等（润滑油和航空汽油除外），在英国禁运单上的重要项目中，仍不在管制之列。到了这个阶段，情况似乎很清楚，在美国出口许可证货单上，有许多项目并不是因为供应短缺，而是为了经济战的目的被加上去了。然而，美国政府在支援英国上所奉行的政策，确实还是出于防务和供应方面的考虑（最终导致1941年3月的租借法案），而只不过附带地符合了封锁的利益。这在同拉丁美洲国家的关系中表现得特别明显。直到珍珠港被袭击为止的整个时期内，国务院一直反对英国海军在加勒比海拦截战时禁运品，并且在一些事件中，特别是1940年11月的“西克拉·坎波斯”号事件中，美国支持巴西和其他拉丁美洲国家政府对英国试图阻止德国向它们输入军火和机器所提的抗议。这并不是由于对德国出口商有何感情，而是由于坚信封锁的利益必须服从于本半球的友谊和防务的利益。
但是，这样一个时刻正在到来：美国充分动员一切防务上所需的资源，将自动地保证对货源的全面管制，并消除美国对英国的经济战计划所设置的种种障碍。1941年2月17日，国务院探询了阿根廷、乌拉圭、巴西、委内瑞拉和哥伦比亚政府的意见，是否愿意参与共同制订一些范围广泛的措施，以防止出现可能损害英国的作战努力的任何禁运品的走漏。它还要求这五国政府提供运往非洲、日本和日本控制的港口及符拉迪沃斯托克的所有禁运品和半禁运品的具体情况，并在假定他们完全支持美国的尽一切可能帮助英国的计划的前提下要求他们对有关商品的出口进行管制。为了不使他们在财政上蒙受损失，美国政府将收购由此而造成的所有剩余物资。他们的答复一般是赞同的。于是，在1941年余下的日子里美国开始从事一项庞大的采购计划，这个计划按它最后完成的形式来看，就是要通过先买权的办法解决不让供应品运往轴心国和日本的问题。1941年3月，英国政府委派N·F·霍尔以大臣级身份驻华盛顿的英国大使馆，负责处理经济战问题。接着在4月份，英美两国官员就经济战问题进行了详细讨论。1941年初夏，美国政府已在精心筹划设立一个新的政府机构来掌管经济战政策。1941年5月14日签订的美国巴西协定，就是关于在拉丁美洲进行预防性（即先买权）采购所签订的一系列协定