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希特勒没有宣告由于“经济和军事上的需要”要求德国立即占领西班牙，或者是“历史上的需要”要求德国并吞直布罗陀，这多少是一种安慰，但是除此以外，眼前并无任何能满足西班牙经济或领土要求的东西。2月12日，佛朗哥在博迪盖拉会见了墨索里尼，除了因为法国态度起了变化，佛朗哥现在明确提出要求修改维也纳议定书中的第五条外，会谈一无进展。墨索里尼压根儿没有对西班牙的参战竭力施加压力；他后来通知德国政府，西班牙并无打算参战的迹象，而轴心国最多只能把它保持作为一个政治盟国。
佛朗哥在往返博迪盖拉的途中，在蒙彼利埃遇见了贝当，据说他曾请求贝当协助不要让德国军队假道西班牙。佛朗哥返回马德里后，在2月26日发出了一个他称为对希特勒2月2日一封信的“即时的答复”。他指出，德国只是刚刚开始履行它的经济援助的诺言；而且，虽然使直布罗陀的炮声沉寂对轴心国来说是至关重要的，但西班牙是经不起冒这种风险，除非苏伊士运河也同时关闭。佛朗哥还表示，鉴于西班牙在内战中的重大损失，它对领土的要求一点也不过分，而现在的议定书不但是太含糊不清，而且在现有的情况下是完全“过时的”。
希特勒已经放弃了说服西班牙参战的企图。2月15日，最高统帅部决定把地中海战线上的大规模军事行动推迟到秋季，到那时直布罗陀和马耳他都将受到攻击。希特勒预计进攻直布罗陀的困难将随着时间的推移逐步变得更加困难，同时他严厉地抨击了西班牙“欺诈的把戏”，以及佛朗哥对轴心国的不忠诚。希特勒感到，只有当战争已经打赢时，西班牙才会表明态度。尽管如此，希特勒以他一贯善于从败局取得好处的才能似乎利用了德国人要进入西班牙的威胁作为一种诱使维希政府签订1941年5月流产的协定而与德国合作的手段，也可能作为德国进攻俄国的一种烟幕。
德国政府要求西班牙同意，在昂代建造另一座铁路桥梁，并改善原来那座旧桥；同时7月25日，希特勒告诉他的海军顾问，只要美国一攻击西班牙或葡萄牙的岛屿，他就马上长驱直入西班牙。然而，就他亲自采取主动行动一点而言，到了秋天他的东方战役依然要由他负责掌握，当塞拉诺·苏内为修订1941年11月签订的反共产国际条约来访问柏林时，他并不坚持要西班牙参战。对于佛朗哥“懦怯的”背信弃义行为，希特勒始终引以为憾，但他下定决心不让轴心国再向西班牙要求比它所能给的更多的东西；他尽量利用国家主义者愿意同德国合作的各种办法——不是出于他们支持轴心国的积极愿望，就是作为因西班牙不参战的政策而对轴心国的一种让步方式。
佛朗哥仍有充足的理由来拖延参战。虽然德国在希腊的克里特岛和俄国的战役取得了惊人的胜利，但是轴心国并没有比他们过去一年更接近于最后胜利；另一方面，如果西班牙去年冬季确实躲过了饥荒，那么，这是由于有了来自国外的供应援助，而不是来自希特勒的欧洲。西班牙国内也可能在酝酿着政治危机，但这并非来自于已失败和被取缔的共和主义者，而是来自君主主义者——他们因最近群众悼念1941年2月28日去世的阿方索十三世的示威运动而受到鼓舞——或者是来自塞拉诺·苏内和强大不可一世的西班牙长枪党。在1941年5月塞拉诺·苏内发表特别好战的演说不久以后所实行的政治改组，其主要特征是，任命佛朗哥信赖的一名陆军军官巴伦廷·加拉尔萨·莫兰特上校担任政府的内政部长，这个职位自塞拉诺·苏内调任外交部长以来一直是空缺的。从长枪党手中接受了对宣传机构和报刊的控制权，但是经德国大使提出抗议之后，仍交还给了长枪党，而且两名长枪党的极端分子何塞·希龙和何塞·路易斯·德阿雷塞还分别出任了劳工部长和长枪党的书记长（这一职务使他在内阁里也占有一席）。
当德国进攻俄国时，西班牙政府不但在口头上立即表示同情，而且还征召了“蓝色师团”入伍以抗击共同的敌人。在由一万七千人组成的这个师团，和随同他们的由二、三个空军小队组成的空军分队中，有些人是真正的志愿兵，但是许多人都是正规军，或是被迫征来充数的长枪党党员。该师团被派往东线的北端，在那里他们在供应和福利方面受到德国人很苛刻的待遇，而且遭到了重大伤亡。在这种情况下，该师团表现得相当好。英国和美国在有计划的反俄的示威运动中在所难免地受到了波及。6月23日，一群暴徒在塞拉诺·苏内的一篇激烈演说的煽动下，砸碎了英国驻马德里大使馆的玻璃窗，而佛朗哥在7月17日和18日发表的纪念讲演中又以前所未有的态度预言到轴心国的胜利，并竭力对于“富豪民主主义者”以及美国对西班牙的帮助肆意污蔑，他把这种帮助描述为在伪装下干涉了内政。当英美两国大使想谒见佛朗哥和塞拉诺·苏内时，两人在私下里也怀着同样的仇意。施托雷尔报道说，大约就在这个时候，重新得到佛朗哥宠爱的塞拉诺·苏内故意试图通过煽动舆论和对英美两国横加挑衅来强行挑起战争。据施托雷尔说，苏内不能够象齐亚诺极力敦促他去做的那样，直接采取行动，因为将军们对佛朗哥有同样的或者较大的影响，他们都希望西班牙参战，但不到最后可能的时刻不开始行动。在这些将军中，空军部长比贡甚至还要求施托雷尔去说服塞拉诺·苏内不要操之过急。
第五节 西班牙、英国和美国（1940…1941年）
（一）英西关系和封锁
1940年5月底，英国政府决定派塞缪尔·霍尔赴马德里去尽力设法改善两国关系。英国政府首先建议霍尔应当作为一个特命使节作一次简短的访间，然后，他应当继莫里斯·彼得森爵士之后任大使；但是，认为很有可能轴心国再隔几周就要控制西班牙，所以命令于6月1日载霍尔飞往马德里的那架飞机留在那里待命以备再送霍尔回国。然而，霍尔坚持要那架飞机马上回国，自己则搬进去好象要长住下去似地（恰巧就住在德国大使隔壁的一幢房子里），并尽可能地给人以这样的印象，即英国有能力而且也情愿继续战斗下去。
两国间的经济合作这时已朝前迈进了一步。5月22日，哈利法克斯亲自写信给萨拉查，要求他转告西班牙政府，英国愿到6月底在西班牙港口运交十万吨小麦，而且将为西班牙通过英西汇划结算购买葡萄牙殖民地的产品作出安排，同时，要引使西班牙作出中立的保证。6月7日，萨拉查发表声明说，不论是英国提供的援助，还是对西班牙中立的探询都受到了欢迎；到了7月6日，双方就购买什么产品（蓖麻油籽、椰子干核、玉米、花生油、咖啡和西沙尔麻）一事达成了协议；结算手续也通过7月24日的互换照会解决了。最后，准许西班牙采购价值七十二万八千英镑的货物。
不久以后，当英国1940年7月31日的报复法令规定实施强制性航行证和船只执照制度以及向中立国家限制定量进口的时候，在西班牙、葡萄牙及其海外属地之间的贸易问题上作了某些让步。英国企图对西班牙的经济政策采取一种中间路线，既不使西班牙因饥荒而陷入混乱，或同轴心国合作，或采用小动作的政策来疏远它，而另一方面，也不允许它累积足够的资源从而再出口，或用于它自己同英国的作战，或被轴心国入侵者所利用。霍尔建议采取一种机动的政策，视西班牙对这场战争的态度而加以掌握。经济作战部一直在考虑采用大致相同的方针，但是，经济作战部往往批评霍尔和外交部太宽宏大量了，而反过来，它又被谴责为“吹毛求疵存心找岔子”。
西班牙人对这样较严厉的封锁所产生的不可避免的反对情绪，国家主义政府的庸碌无能，某些人士方面所表现出的明显恶意，以及怕德国失去耐心，所有这些起先引起了种种困难；另一方面，人们又把实际上是由于西班牙缺乏船只和外汇而造成的迟延归咎于封锁。尽管这样，到1940年年底，在进口限额计划的主要问题上还是达成了协议，而在几乎所有其他问题上，甚至在向意大利出口铁、钢和其他物品问题上也都达成了协议。新任西班牙商务工业部长的卡塞列尔，虽然曾被称为“讲求实际而又不落俗套的谈判能手”，但他仍迫切希望竭尽所能为西班牙获取更多的经济援助。他以惊人的才干在两者之间挑拨离间以从中牟利，但是，同他还是能够做成生意的，而且不止一次地多亏卡塞列尔的努力，他的政府才不顾塞拉诺·苏内的反对而批准了与盟国合作的建议。
（二）对石油进口的管制
1940年6月14日和16日，法国和英国政府通知美国国务院，发现有不寻常的大量石油正从美国运往西班牙，其中绝大部分是由美国油船装载的。他们有理由相信，其中有部分油是要运给意大利的，或者是运给在加那利群岛的意大利油船的。虽然英国此时对西班牙的石油库存估计达四十万吨，但后来证明这一估计是过高了。据报道，从美国商务部的数字可以看出，6月中从美国输入西班牙的油量几乎达1939年7月到12月这半年输入量的一半，而实际上所有这些石油肯定已在德国突破法国之后运走了，这一事实就说明了贮存可能并非是唯一的目的。
英国政府曾要求美国限制使用美国的油船，也限制美国的润滑油和航空汽油运往西班牙，但美国政府还不准备直接采取这一行动。财政部长摩根索支持这一要求，但是，赫尔希望避免和国会在战争中偏袒哪一方的问题上发生龃龉，因而，采取了一些间接的措施。海事委员会规定美国人拥有的油船如果没有航行证就不许驶向西班牙或葡萄牙，这种航行证当时英国政府正停止发放，财政部扣留了停泊港内的油船进行检查。国务院私下里要求石油公司不要再向西班牙出口比平时更多的油，并注意所有的油都不要再出口到德国或意大利；但国务院对于英国对西班牙、葡萄牙和它们的美国供应商实行一种限额制度也没有提出异议。得克萨斯石油公司租用的挪威油船被挪威政府征用了。
7月16日西班牙向英国申请给它石油规定限额，通过互换照会于9月7日达成了一项协议，为西班牙规定许可进口石油的水平，那就是到12月底将使西班牙的存油从二十二万四千吨减少到十六万吨。这就使西班牙仅能保有大约二个半月的供应量，希望这么一来它便无法再出口油了。英国未能取得西班牙不给敌机加油的保证，但是，1940年3月的战时贸易协定已包括了有关船的加油问题。在该协定一经签订后，美国政府即开始允许美国人拥有的油船悬挂外国旗帜驶往西班牙，并签发了前往西班牙及其殖民地的货运执照。但是，美国的汽油和燃料油的出口从1940年上半年的二百五十六万八千桶降到了下半年的一百二十四万八千桶；而事实上，由于船运方面的困难阻碍了西班牙获得它的全部限额量。
（三）与英国及美国的经济关系（1940…1941年）
到1940年9月初，西班牙对粮食和原料的需求已变得十分紧张了。例如，一些棉纺织厂每周只开工两天，一场灾荒使这个国家又损失了一百万吨小麦。从轴心国那里，截至此时也还看不到有什么东西运来，而几星期后的柏林会谈却表明了，它加入轴心国之前，德国不会答应给它什么，甚至那时也只能指望得到它所要求的一部分东西。英国政府同时已将西班牙的小麦限额扩充到足以购买除了英帝国以外的粮食。9月17日，当经济作战部得知西班牙小麦实际短缺程度之后，才同意让它每月可进口达十万吨的除大米外的各种谷物。
但是，进口物品的运输和资金问题仍有待解决，9月7日西班牙要求美国给与美元贷款。美国国务院对此意见分歧。赫尔怀疑提供给西班牙的物资不管在数量上怎样慷慨，是否就能使西班牙置身事外表示怀疑，并担心一旦这种尝试失败，政府机关势将遭到报界和公众舆论的谴责。有人提议，美国红十字会应动用由国会表决的部分救济基金，购买小麦赠与西班牙，其条件是这批小麦不得再出口，而应由美国红十字会和西班牙红十字会分配给平民；并且，西班牙报界应将这个方案全部予以公布。10月8日佛朗哥接受了美国此项提议，10月12日韦德尔奉命通知佛朗哥，西班牙将获得一笔信用贷款，条件是他必须明确表示不介入战争的意向，而且这笔贷款只能用于真正的经济目的。不过，在过后几星期内，佛朗哥以塞拉诺·苏内接替了贝格贝德，并在昂代会见了希特勒，11月3日西班牙对丹吉尔实行了行政和军事管制。10月31日塞拉诺·苏内向韦德尔保证，不论是希特勒还是墨索里尼都没有暗示过西班牙应该参战，但与此同时，他却大讲起西班牙和轴心国之间现有的团结友好关系。韦德尔依然建议应该继续给予西班牙经济援助，但华盛顿的态度正变得强硬起来，部分是由于最近政治上的一些措施。11月8日国务院给韦德尔的指示是：在佛朗哥公开拒绝西班牙参战前，美国不提供任何援助，甚至红十字会也是如此。
英国政府力促美国国务院不要再坚持提出公开保证，而他们自己去提议讨论给西班牙以二百五十万英镑的贷款，并给西班牙签发这一年内进口一百万吨小麦的航行证。12月1日又签署了一份汇划结算协定，12月5日卡塞列尔在向汽车制造业的代表们的演说中宣称，英国在过去二周内所给的经济援助已经把正被拖入德国同盟阵线的西班牙拯救出来了。谈判拖延了几个星期，这期间英国一直在谋求取得关于丹吉尔的保证，但是尽管塞拉诺·苏内从中阻挠，还是在1941年1月17日签订了小麦合约，从而使得西班牙能立即从英国在阿根廷和北美的库存中购买到七万五千吨小麦。后来当西班牙在1月，从阿根廷购买四十万吨小麦的时候，它也领到了英国的航行证。丘吉尔的指示是“不要推托，要养活他们”。而经济作战部和外交部则持更为小心谨慎的态度。可以把它总结为这样一句话——“打开龙头，但要加以调节并随时准备关掉它。”1941年初，英国作了安排，由法属摩洛哥给西班牙和西属摩洛哥供应一定数量的粮食，作为对英国货品的交换。
1941年1月，经济作战部对进口食用植物油实行禁运，2月23日又将禁运范围扩大到所有一切脂肪和油类。这样做的目的是要阻止西班牙政府再向德国和意大利出口橄榄油，因为西班牙政府已向德意提供了超过其能力范围以内的数量。但是西班牙政府不敢撕毁同轴心国签订的合约，直到4月份发生了斑疹伤寒流行病之后，这才放松了禁运，允许西班牙进口一定限额的牛脂和棕榈油用以制造肥皂。大半由于德国和塞拉诺·苏内竭力阻挠一项关于用水银出口换取小麦和橡胶以获取英镑的附加协定的缘故，以致新的贷款协定在拖延了五个月之后，于4月7日才签订�