吾人所决定其他小岛”这句话里的问题。因此，对于象伊豆、小笠原和琉球这些群岛的最后处置问题，盟国有必要在将来取得协议。
（二）解除武装和非军事化协定
虽然各盟国之间已就大部分重要的领土问题取得了总的一致意见，但是还有许多复杂的和基本的问题必须解决，才有媾和的可能。这些问题包括盟国对日本的解除武装和非军事化的控制的限度（如果有一个限度的话），包括起草和约的办法和程序，还包括遣返、财产权、所有权，以及诸如此类的问题。日本投降后，各盟国对于保证日本继续解除武装及非军事化的问题都深表关切。战争的可怕的牺牲和经历，在每个人的头脑里都记忆犹新。
盟军对日本的占领，在解除日本武装和保持日本非军事化方面能产生多大的效力，这是没有人能够断言的。因此，在1946 年的头几个月里，美国政府将一份旨在达成上述目标的协定草案分发给其他三大主要盟国。这项协定与拟议中的一项解除德国武装的协定相类似。这份协定草案的序言中指出，联合王国、中国、苏联和美国已同意使日本全面解除武装和非军事化。因此，协定以具体的条文建议，签署国应联合采取步骤以保证这些目标的永久实现。
而且，此项协定规定要成立一个管制委员会，由四大国组成，有权在对日本的占领结束后检查日本解除武装的情况。还规定，如果管制委员会发现日本有违犯解除武装和非军事化条款的行径，则签署国将“迅速采取必需的行动——包括空军、海军或陆军行动——以保证立即停止或防止这种违犯或企图违犯的情况”。最后，还规定该协定有效期为二十五年。
这一建议的命运是同欧洲各种事态的发展密切相关的。首先，在1945年8 月2 日召开的波茨坦会议的最后一次会上，斯大林、杜鲁门和艾德礼一致同意建立外长会议，以继续进行和平解决的工作。外长会议由联合王国、苏联、中国、法国和美国的外交部长组成。外长会议被授权起草对意大利、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利和芬兰的和约，提交联合国讨论。外长会议也可“拟定对德和平解决的办法”。大概，对日和约的拟订工作要延迟到其他和约缔结以后才进行。在1945 年12 月的莫斯科会议上，在讨论有关德国的基本问题时，审议了解除德国和日本武装的协定草案。当时，斯大林表示愿意同意解除德国武装的协定，这就意味着愿意同意对日本的类似协定。
但是，1946 年7 月在巴黎的外长会议上再次提出盟国联合控制对德国解除武装这一问题时，苏联外交部长莫洛托夫却持不同意见了。由于苏联反对对德国的解除武装协定意味着对日本的同样协定也不可能签订，所以美国就不再坚持要求接受它的协定草案，这件事就被外长会议搁下了。但是，远东委员会的几个会员国仍然赞成筹设一个半永久性的盟国管制委员会的意见。因此，在1947 年的头几个月，华盛顿国务院编订的对日和约的最初儿份草案中，就有关于这一意见的条文。
（三）早日缔结和平条约的愿望
与此同时，日本武装部队的实际遣散和解除武装，比预期的速度要快得多。到1947 年春，日本几乎已经完全被解除了武装，因此，占领的军事阶段已告完成。新宪法已经颁布，政治、经济和社会方面的许多基本改革已开始进行，这就产生了占领是否应继续下去的问题。波茨但公告声明，在公告的目标达成后，在日本人民成立了“倾向和平及负责之政府”以后，占领部队将撤离日本。
国务院认为这样的时问可能即将到来，因此在1947 年初着手编订了一份和平条约的最初草案，并将其内容告知麦克阿瑟。不久以后，在1947 年3月19 日，麦克阿瑟作了一项关于需要早日签订和平条约的即席发言。他说明，占领的任务大体上分为军事、政治和经济三个阶段。他声称，占领的军事目的，即采取必要步骤以保证日本永远不再成为对世界和平的威胁这一目的，已经达到了。关于政治阶段，麦克阿瑟指出，在军事占领许可的情422况下正在接近完成。组织机构已经建立起来。剩下的工作只是监督、控制和指导了。他认为，这时对日本的经济封锁还象战争敌对时期一样地严厉。他表示，如果经济封锁继续存在，盟国所面临的选择，不外是它们自己接济日本，或是让千百万日本人挨饿。他竭力主张用私人贸易来消除主要生活必需品供求之间的差距。最后，他作出结论说，最好的解决办法是早日订立和约，把日本放在联合国的监督之下，这种监督是以保护为目的，而不是以约束性的控制为目的。麦克阿瑟关于早日订立和约的愿望，在1947 年4 月作者同他的一次会见中，作了进一步详细的阐述。当时，麦克阿瑟建议夏天在他的总监督之下在东京召开一个和平会议。他强调，在东京召开比在任何其他地方都要适宜，因为东京是最中立的地点。正式签字的日期应定在召开和平会议以后的六个月，以便对日占领军能在他的指挥下有秩序地撤退。他建议，可以允许日本人在和平会议上发表自己的意见，甚至可以允许他们有投票权。
即使其他国家反对早日召开和平会议，美国应乐意说服它们与日本签订和约，不管苏联参加与否。其他办法部行不通时，美国可以与日本单独订立和约。他说，他赞成早日订立和约，是因为他相信对日本的占领早已完成了它的使命，同时相信日本问题的解决会促进欧洲的悬而未决的分歧的解决。他在结束讲话时说，现在迫切需要一个条约，这个条约将保证和平，而不会象凡尔赛条约那样使得在二十五年内发生另一次大战。到1947 年初夏，美国政府已同意麦克阿瑟的观点，即早日与日本订立和约，要比继续对日本实行占领有利。他们希望，已有的关于许多实质性领土问题的国际协议，将有利于签订一个关于尚未解决的问题的总协议。
（四）美国关于和平会议的建议
鉴于在德国问题讨论中的僵持局面，美国在日本的和约问题上想寻求一种新的处理办法。它认识到，外长会议证明没有能力起草对意大利和其他国家的和约。由于外长会议在程序问题上无法达成协议，对德和约问题没有取得什么进展。因此，要想在外长会议内部起草一个对日和约，即使不是不可能，也是非常困难的。再则，外长会议之所以不能成为起草对日和约的适当机构，还有其他原因。外长会议只由五个大国组成。美国在建议成立由十一国组成的远东委员会时，早已认识到，处理日本问题时应有较广泛的代表参加，这一点很重要。同时，英联邦各成员国对于早日与日本订立和约一事也表现出积极的兴趣。他们已经于8 月中旬在堪培拉召开了一次特别会议，在会上，澳大利亚外交部长赫伯特·伊瓦特对日本的和约问题表现了个人的兴趣。他已经明确地声明过，由于澳大利亚在太平洋的特殊地位，任何和平会议都应当吸收澳大利亚作为主要的当事国之一。他的立场受到联合王国和新西兰的支持。最后，外长会议的职权范围的条文并没有提到它起草对日和约的职责。成立外长会议的宣言的序言部分中说，外长会议的建立是为了“继
续为和平解决日本问题作必要的准备工作，并处理经参加外长会议各国政府的同意而随时向外长会议提出来的事项”。它并没有具体提到对日和约。因此，如果利用外长会议来办这件事，首先必须得到其成员国的同意。
因此，美国采取了一项政策，希望借此可以把关于程序方面的无休止的争吵减少到最低限度，以便集中讨论实质性问题，并能有广泛的代表参加会议。1947 年7 月11 日，美国政府向远东委员会成员国的其他十个国家的政府提出建议，在1947 年8 月19 日召开一个由远东委员会成员国代表组成的会议，来讨论对日和约。还建议这些国家的外交部长应先委派代表前来探讨和约中的实质性问题。美国政府认识到，否决权只会耽搁会议的进程。
他们的意见是：在和平会议上坚持否决权是个迂阔的问题。归根到底，如果一个国家不同意条约的内容，它可以拒绝签字。因此，美国建议会议中的决定一律以“简单的三分之二多数”通过，以避免这一棘手的问题。
1947 年8 月14 日，美国在接到所有直接有关的国家的答复后，分发了一份各国政府观点摘要。美国政府还分发了美国和苏联之间互换的照会文本。除苏联外，所有的国家都同意召开十一国会议。俄国人争论说，开罗、雅尔塔和波茨坦的协定和远东委员会及外长会议职权范围的条文，全都承认中国、联合王国、苏联和美国在有关日本问题上的特殊地位。因此，“召开会议来起草对日和约的问题”，应由四大国来决定，这是绝对必要的。苏联指责美国的单方面行动，它要求四大国的代表应一起讨论，为召开会议规定一个合适的日期，同时“应考虑从速召开外长会议的必要性”。美国政府在答复中指出，外长会议的职权范围中没有提到关于日本和约的问题。他们还认为，苏联向意成立远东委员会，“无异是承认了这些〔十一个〕国家在有关日本投降后对日政策方面、从而在对日和约中的根本利益”。一些国家，特别是参加堪培拉会议的那些国家，要求将和平会议推迟到9 月份。中国在投票方式问题上提出了一个它称之为折衷的办法。它建议，“会议的决议，应由到会成员的三分之二多数通过，其中须包括四大国中的三个国家”。
因此，美国提出召开预备性会议来讨论实质性问题，以避免由于对程序问题的无益的辩论而造成不必要的耽搁，这一企图从一开始就告失败。
苏联和中国在它们给美国的第一次答复中，都对美国建议的程序提出了反对意见。在随后的六个月里，美国、中国、苏联和联合王国之间交换了几次照会。在这些照会中，分歧的意见集中于会议的组成和投票的方式这两个程序问题上。当明显地看出苏联在继续坚持和约中的问题应“由外长会议预先考虑”时，中国政府在投票程序问题上改变了它的主张。在1947 年11 月17日的一份照会中，中国政府建议，会议的决议应由成员国的多数通过，并包括联合王国、苏联、美国和中国四国的一致同意。换句话说，中国建议四大国有否决权。在答复这个建议时，苏联在11 月27 日建议，1948 年1 月在中国召开一个包括四大国在内的外长特别会议。中国在12 月6 日以一个简短的声明来回答这个照会，说中国认为“预备会议没有必要背离远东委员会关于组成和投票程序的原则”。另一方面，联合王国在致中国政府和苏联的照会（它反映出英联邦意见）中，支持美国原来的意见，即会议应由出席远东委员会的国家组成，投票应以三分之二多数通过。
在这一时期，虽然好几个大国都想早日与日本缔结和约，但是越来越清楚的是，如坚持要求当时召开和平会议，必将导致中国和苏联不参加。虽然1951 年的旧金山和平会议是在没有中国和俄国参加的情况下召开的，但是1947 年的情况使得其他的国家怀疑在当时召开那一类型的和平会议是否适当。首先，日本或美国是否会在1947 年同意和约签订后盟国军队继续留驻日本，是一个问题。如果盟军撤走，就会造成一种军事真空的危险。其他一些国家拒绝考虑分别订立和约的可能性。因此，在仔细分析1948 年1 月的形势以后，美国政府相信，还是以不急于要求在当时召开一个会议为好。因此，在苏联再一次申述它以前的立场以后，美国就将最近交换的外交照会文本分发给那些直接有关的国家。自此，直到两年以后再次提出这个问题以前，这件事就正式搁置起来了。
第十一节 结束语
到占领日本的第二年年底时，为了贯彻盟国基本政策所必需的大多数改革是否已经开始，这已经是无可置疑的了。麦克阿瑟已经表示过：改革的架子已经搭起来了。盟军最高统帅部应该通过日本政府的行政部门来工作，这一决定促进了这些改革的施行。在当时，要回答其他两个同样基本的问题，是困难的。日本人是否以一种把这些改革看作有相当希望成为永久性的精神来予以接受的呢？同时，美国及其盟国在对日占领结束前，对日本的政策又可能发生什么变化呢？
不过，上述关于对日占领头两年的研究表明，这些问题己部分地得到回答。首先，盟军最高统帅部采取的某些及时的、直接的措施，已经取得了难于铲除的效果。武装部队的彻底解除武装和复员工作已顺利进行。即使日本有意愿、有办法来恢复武装力量，也得花好几个月甚至好几年的时间，才能重新建立有效的陆、海、空军。盟军最高统帅部在1945 年10 月发出的关于公民权利的指令和1946 年1 月初发出的关于整肃的指令，已经促进了日本社会中以前消极的分子在政治和经济方面的活动。在1947 年4 月的第二次大选中，对保守的、旧的领导人的支持，已明显地转到对新成立的社会民主党的支持。虽然以后的选举可能又会回复到保守主义，但是有一种明显的追随新领导人的倾向。
在工人方面，很明显，由于盟军最高统帅部采取了各种政策，一个新的政治和经济力量已经出现。这时，大约有一半的产业工人已经组织起来，他们大部分集中在“日本劳动组合总同盟”或“产业别工会会议”，因此毫无疑问，工人会保持他们组织起来和集体谈判的权利。此后的基本问题之一是，工人的领导归属于哪一个政治派别。广大的工人群众仍有可能被共产党的领导所操纵，但是也有迹象表明，温和分子将最后得到控制权。旨在把土地转交给耕者并由此而减轻农民财政负担的农地改革计划还刚刚开始执行。然而，如果这一计划的大部分可在占领结束前得到贯彻，那么改革的许多因素有可能对日本的经济和社会结构产生持久的效果。教育改革计划也还处在初期阶段，在三年内不会全部实施。宪法所保证的基本人权是否能战胜与这些新规定所包含的哲学相抵触的传统习惯和固有观念，对这一点要作出判断，还为时过早。
就所有改革中最重要的改革之一即宪法的改革而论，日本人在多大程度上已经接受了它的原则，这在1947 年9 月还是很成问题的。例如，从他们在修改宪法的整个时期的态度来看，很明显，无论是市原内阁或是吉田内阁都不会自动提出这样一条：放弃把战争作为民族主权的一种权利。如果让他们自由选择的话，看来他们也不愿意剥夺天皇的一切政治权力，不愿使首相和内阁从属于国会，或者剥夺他们以前拥有的许多权力。宪法的这些方面和其他方面，以及贯彻宪法精神的立法，以后将在多大程度上被日本人加以改变，现在也还很难说。鉴于制订这些基本法律的过程以及这些法律完全是由占领当局所倡议这一事实，可以预料。在占领结束后，将会对这些法律作一些修改。
至于经济改革，即使在第二年年底也已很明显地看出，日本人只是勉强接受的。例如，当盟军最高统帅部在1946 年3 月促使进行货币更换时，官方的冷淡态度使得经济力量自由放任，造成日元的急速贬值和纸币的不断增加。实业家们对于整肃、解