国政府和人民建设性的慷慨援助（这体现在马歇尔援助计划和欧洲复兴计划中），以及欧洲经济合作组织这一国际团体加以处理的。然而善后与重建不同，善后是属于联总职责范围的事，是经济重建工作之前的过渡阶段，包括的范围很广。人们不久就发现，向欧洲运送耕犁、拖拉机与种子比运送大批谷物更合算，运送原棉比运送纺织品更为合算。因此，虽说善后工作在原先关于联总目的的宣传中或许并未予以重视，但它却成为联总工作的一个极为重要的部分。所以联总在其本身的设计构思方面，在其实际活动方面，在其行政管理的形式与地位方面，都成为当代社会、经济及外交诸方面事态发展链条中的一个重要环节；它是新国际主义的一个开端，而这种新国际主义后来就体现于或者原来就打算体现于联合国组织中。
到了1941年4月，租借法已开始执行，美国政府正准备改变其对待救济和善后问题的态度。美国还在讨论支持太平洋地区英联邦成员国经济的可能性。到7月，美国官员就半正式地暗示，美国政府准备同英国及生产国共同讨论参加收购和储存物资的问题。
对联总业务首次提出实际需要的（远在成立联总之前）是欧洲一些沦陷国家的流亡政府驻伦敦代表。为满足这些呼吁而提出的第一个大规模计划，实际就是创立联总的计划，主要是由英美专家拟订的；因为一些国家已经开始把注意力转向美国，认为一旦战事结束，美国将成为最大的物资供应来源。
英国的倡议、“已解放”国家的需要和美国的物资，这是善后与救济的三个要素，必须设法使之协调并发展成为一项切实可行的行动计划。当时，战争仍在继续进行，而且由于法国的陷落，意大利的参战，中欧和希腊的被入侵，德军早期在俄国的胜利以及日本的介入，前景并不十分光明。救济计划是否会形成得太早或太迟呢？或者是否不会形成了呢？
（二）1941年9月在圣詹姆斯宫召开的盟国政府代表会议及其结果
1941年9月24日，英国政府召集了对德作战的十五个盟国政府的代表，在伦敦圣詹姆斯宫开会，讨论建立一个机构以处理有关战后欧洲救济的一些初步设想，美国政府未出席会议（当时美国尚未参战），但事先曾与其进行磋商，它发来一份表示鼓励的贺电。英国外交大臣安东尼·艾登主持会议；会议通过了一项决议，其要点如下：
1。 我们的“共同目的”是取得粮食、原料以及最必需的物资的供应，以便满足“已解放”国家的战后需要；2。 各国政府虽主要负责各自人民的需要，但各自的计划应本着盟国间合作的精神进行协调；3。 所有与会国政府欢迎已采取的准备措施，并表示愿意在将来进行合作；4。 与会国政府将着手估计所需的各种物资，并指出哪些需要应优先考虑；5。 本着协调一致的精神，在向欧洲补充粮食时，作出最经济地使用船舶的估计；6。 由英国政府成立一个局，各个盟国政府在估计各自的需要时应与之合作；该局需向以F·李滋…罗斯爵士为主席的盟国代表委员会（后来称为盟国间委员会）提出建议。
荷兰政府要求保证该决议不妨碍各国政府的行动，艾登同意作出这项保证并补充说：“我想清楚地表明，我们的想法是，帮助各国人民的责任首先应落在各该国政府自己身上。但是我们也要尽力相互支援。”这一保证连同圣詹姆斯宫会议所通过的决议以及丘吉尔在1940年8月的演说，是联总将要诞生的最早预兆。
但是在苏联和美国表态之前，创立联总的计划是无法完成的。
苏联代表并未全盘接受圣詹姆斯宫的决议，苏联政府也未派代表参加盟国间委员会。苏联政府认为该局应根据与会各国政府具有同等代表权的原则建立。苏联政府提出，关于该局的规模、形式与工作方式的详细计划应提交盟国政府进行初步考虑，以便在下一次盟国间委员会会议上作出最后决定，并保留在今后对决议中有关该局体制部分提出某些新建议的权利。
英国关于未来救济机构的盟国间秘书处的想法是，那个指导机构即盟国间委员会，应当由各国代表组成，而秘书处则应当托付于一人，由他负责组织该局而不必考虑国籍问题，他将对盟国间委员会负责，而不是对其本国政府负责。苏联政府则欲设置五个秘书，由各该国政府任命并对各该国政府负责。正是由于这种意见分歧，俄国人没有参加盟国间委员会的工作。
苏联的建议于1942年1月13日提交圣詹姆斯宫会议与会国政府以及美国政府（这时美国已是一个正式参战的盟国）考虑。除了上述秘书处这一问题外，苏联的建议与其他政府的意见是完全一致的。
（三）1942年2月2日提出的“战后救济大纲的建议草案”以及美国国内的反应1942年2月2日提出的以“李滋…罗斯计划”闻名的战后救济组织大纲，是联总的第一个“蓝图”，是向战后经济重建工作迈出了重大的一步。这个大纲是由英国经济作战部的救济司拟定的。它虽不是英国政府的一项正式声明，但英国政府有关各部认为其中的建议是切实可行的。它将首先被用来同英联邦国家和美国进行磋商，以便英国在向盟国流亡政府发表任何政策声明之前，能够先听取英联邦国家和美国的意见。所提的建议是以这样的假定为依据的，即战后救济将为恢复国际合作提供首次机会，因此战后救济的原则应以大西洋宪章为依据，同时也将成为大西洋宪章的第一个具体说明。
这个计划很自然地可分为三个部分：
1。 调查需要情况（由为盟国间委员会服务的英国的一个小规模办事机构来进行）；
2。 查明供应物资的来源以及能够使用这些供应物资的条件；
3。 安排收购、运输以及向消费国进行分配。
对于执行这项计划的机构也作出了规定。盟国间委员会和盟国间战后救济局业已存在，又同意下一步应成立一个盟国间全会及行政委员会；已设立的英国局则扩充为计划和情报部；还应当增设一个救济服务中心和一个财务部；最后，应当成立采购、船舶和运输部，如有可能，应当利用已成立的各种盟国机构。
李滋…罗斯计划提出了战争结束时预期在欧洲和远东可能会普遍出现的一些问题，例如缺乏食物和原料，财政拮据，外汇短缺，同时提出了为应付这些困难所应采取的手段，如物资的分配与船舶的调度，设立机构负责物资的采集并进行有效转运与分配等。该计划认为救济组织工作的主要职责将由美国、英国和苏联分担。它建议，盟国政府编制的需要物资估算书应当由现在的英国局进行协调，同时应在盟国和中立国探明潜在的物资供应来源。它还建议在缔结停战协定之前，应当成立一个其成员为部长级的国际救济全会，该组织应当拥有充分权力以管理输送到欧洲、中国和决定给予救济的其他任何地区的救济物资和救济事宜。参加全会的代表应当来自所有的盟国和对之提供援助的中立国；主席由美国人担任，再设两个副主席，一为英国人，一为俄国人。
国际救济全会将任命一些人组成负有特殊使命的一些咨询委员会。全会将由一个专职的行政部门负责，由美国人任救济署长，另有大约六个人负责主要的救济工作部门。
现在的英国局要继续工作到设立了新的全会和行政委员会时为止，然后这个局将进行扩充，增加来自全会成员国的有资格的专家。并将改组成为计划部或情报部。
行政部门的任务在于不断获得现金和实物，以满足那些“已解放”国家的迫切需要。当物资的来处及其可资利用的情况一经查实，行政部门就设立一个财务委员会进行采购。协调采购事宜是非常必要的，否则一些政府同救济总署或者同其他政府会发生竞购。行政部门有权根据需要设置盟国粮食物资供应处以采购和管理这些物资。在战后条件下，也将以某种形式保存盟国“船舶总调度处”，因为没有船舶，物资无法运出，那么积存物资也就无用。
李滋…罗斯计划认识到美国在战后救济捐助方面要承担占压倒多数的份额。计划建议由一个美国人担任国际救济全会的主席，由另一个美国人担任行政委员会的主任。
李滋…罗斯计划于1942年2月2日送交美国驻伦敦大使约翰·G·怀南特；美国政府于1942年5月作出答复，对该计划以及对1月13日的苏联备忘录表示了意见。
美国的照会同意该计划中有关救济全会的部分，但是建议全会应予扩大，包括对救济工作关心或可能关心的一切国家的代表，使全会成为同一些主要的国家联系的渠道，成为这些国家发表意见与进行讨论的场所。照会同意以拟议中的行政委员会作为制定政策与执行政策的上层机构，但它不处理业务琐事。照会建议该委员会应由一个“救济工作署署长”来领导，并建议由署长组织一个“联合国救济局”，作为他的工作部门，该局相当于李滋…罗斯计划中所设想的“行政委员会”。
美国政府所设想的行政委员会将由参加救济全会的英国、美国、俄国和中国的代表组成，美国代表“可能担任主席”。
美国的答复还建议英国、美国、俄国和中国的代表在华盛顿举行圆桌会议，在这之后，所有参加联合国救济全会的政府将举行一次会议。伦敦的盟国战后物资供应局将改组为“欧洲救济常设咨询委员会”。
李滋…罗斯被邀前往华盛顿参加四国会谈。他于1942年6月底抵达华盛顿；而四国会谈却在好几个月以后才举行。于是他就同代表美国政府主要部门的美国部际委员会举行了一系列会议。会议主席是当时的美国助理国务卿迪安·艾奇逊。美国人提出了他们自己的新计划草案，该方案在某些方面不同于李滋…罗斯计划，正是国务院1942年6月提出的这个草案而不是李滋…罗斯计划成了救济机构最后体制的基础。美国计划的主要特点是将行政与决策部门明确分开，将行政权力委诸一人（署长），并规定那些常设委员会需对全会负责，而不是对行政委员会负责，所有这些特点都反映了美国的观点而不是英国的观点。英国当局附和他们美国同事的意见，因为事情很清楚，如果让美国人来主持计划工作，他们当然要担负起领导责任。关于联总体制问题上的主要争论涉及行政委员会或政策委员会的成员资格和权力问题。美国人当时主张决策权力仅由“四大国”掌握（后来他们改变了这个主张），英国政府（在加拿大开始要求取得一个席位之前）也是这样想的。李滋…罗斯计划是要让署长在某种程度上归“地区委员会”领导。美国人则赞成赋予署长最大限度的权力，他们的意见占了上风——结果是联总的最高行政权力中心是在华盛顿而不是在伦敦。
围绕着拟议中的机构的规模问题也存在着分歧与争论。它是只限于狭义的养活饥饿者的“救济”工作（就象1918年胡佛的救济机构那样）呢？还是广义的包括经济恢复与重建在内的使残破的国民经济得以复兴的工作（大致就是按照马歇尔援助计划和欧洲复兴计划后来所走的路子）？
美国委员会对于设在伦敦的盟国间战后救济局所做的工作是怀疑和不放心的，认为它要的东西太多。李滋…罗斯引用了英国前救济署长威廉·古德爵士关于第一次世界大战后救济工作的报告指出，如果不要无限期地延长救济，就得让遭受战争灾难地区的居民重返工作岗位，重新自食其力，而这就需要进行运输、燃料和原料等方面的组织工作。单纯的“救济”是不够的。其后美国委员会也同意联总的职责应包括善后部分；然而即使如此，在最后通过的关于联总职能的说明中，善后工作还是放在极不重要的地位。美国代表知道，要求国会投票赞成拨款救济挨饿的人，那是容易的，但是要求国会为经济复兴工作作出贡献，亦即赞助重建国外能同美国竞争的工业从而能限制美国出口商品的市场时，则会遭到批评与反对。
李滋…罗斯于1942年9月初返回伦敦，向英国政府和盟国间委员会提出报告，极力建议接受他在华盛顿已谈妥的协定草案。他的美国同事们要求他向他的委员会说明，他之去美国是为了同美国官员们进行非正式会谈，让美国人对伦敦盟国间委员会的工作和经验获得第一手的资料与印象，并使他们能够向总统提出明确的研究报告。美国对此虽感到极大兴趣，而且准备在适当时机参与其事，但认为要正式讨论出一个达到这些目的的协议，时机尚未成熟。
（四）1942…1943年的三个协定草案
关于联总体制的协定草案计有三个。1942年8月的第一个草案是李滋…罗斯同美国委员会会谈的产物。1943年5月的第二个草案是由英国、美国、苏联和中国的代表（即期待已久的四国会议）所起草的。第三个也是最后一个草案（1943年11月正式通过）是由四国政府于收到其他有关政府的意见后起草的。现将这三个草案的起草过程叙述于后。
联总的活动范围（这是李滋…罗斯同美国委员会争论的一个主要问题），在第一个草案中规定如下：
计划、协调并在适宜的场合采取国际性措施，对联合国家的任何成员国控制下的任何区域内的灾民进行善后与救济，供以食物、燃料、衣服及其他主要的必需品，诸如住房设施、医药及其他必需的服务，并根据适当的救济措施的需要，在这些接受救济的区域内对此类物品的生产和运输予以便利。
上面加着重号的词句是在“善后”问题上所达成的折衷办法。
在随后的两个协定草案中，主要的争论是关于联总的实际机构，以及关于政策委员会（或行政委员会，或中央委员会）的规模、权限和投票表决程序。在第一个草案中，规定全会（它将成为联总全体成员国的议会）“每年至少召开两次常会”，在休会期间，由全会的政策委员会对一切政策问题作出临时决定，政策委员会只由四大国（英国、美国、苏联和中国）的代表组成。
第一个协定草案（李滋…罗斯同美国委员会会谈的产物）是1942年9月提出来的，经国务卿（科德尔·赫尔）和罗斯福总统批准后，送交英国、苏联和中国政府，目的在于早日召开全体有关国家参加的救济工作会议。
结果会议暂时停止举行，因为1942年下半年军事局势呈现出惊人的不稳定；英国政府欲同它的自治领商量；美国国会选举迫在眉睫（11月份）。华盛顿的美国政府非常担忧，为“救济”而拨款，尤其是为“善后”而拨款，可能被利用为攻击政府的竞选口号。因此，关于1942年6月至9月在华盛顿所进行的活动，极少公之于众。
事实上在1943年1月之前出现了一个间歇时期。到1943年，美国的选举业已结束，并且由于阿拉曼、北非和斯大林格勒战役以及对日本的反攻，军事局势好转。此外，当时的欧洲盟国愈来愈不耐烦了，它们急于着手采购救济物资。流亡在外的盟国政府这时开始希望返回本国去，它们知道可能会遭到冷遇，尤其是如果两手空空回去的话。
1943年1月，英国、苏联和中国的代表在华盛顿的国务院同迪安·艾奇逊开始进行一系列的会谈；会谈一直进行到5月，这时总统批准了第二个协定草案，随即把它散发给其他四十个盟国和有关政府。在第二阶段的预备性会谈中，主要的分歧与争论