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入湘作战，因整个政局的变化，使晋军损兵折将，溃败而归。这件事深深教育了阎锡山。参加不义之战，吃了眼前亏，又不敢明说，只好对发展战略作出调整，于是以“保境安民”相号召，暂时退出军事纷争的旋涡，致力于山西政治、经济诸方面的建设。
一、独特的政治统御 “钦定”“用民政治”（1）
阎锡山集山西军政大权于一身之时，正是北洋派系内部纷争迭起，纲常混乱之际。在这样的政治环境下，实现对山西的平稳统治确实不易。在此期间，他首先提出了“用民政治”的方术，并制定了“用民政治”具体实施计划大纲。
所谓“用民政治”，用阎锡山的话来讲，就是所谓“民德、民智、民财三者”。对此，《山西现行政治纲要》作了颇为详尽的论说：
阎督曰：“鄙人尝谓，我国后世政治，止求安民，不求用民。其善者以无事不扰为主，其不善者则与民为敌，愚之柔之。故其民知依人，而不知自立；知保守，而不知进取；知爱身家，而不知爱群。以此为国，是曰无人。非无人焉，无有用之人焉。”如是，则用民政治者，反乎安民之政治也，此其一。“用民政治为新政治，反乎新者则为旧。所谓旧也，新也，非美与恶之分，乃适与不适之分也。何谓适不适，譬之衣服，夏之于葛，冬之于裘，裘葛相较，并无所谓美恶，特适与不适而已。如其适也，乃能保身体之健康。若冬葛而夏裘，非痴则妄耳。夫用裘葛而不适，则不能保身体；用政治而不适，则必亡其国家。鄙人之用民政治，亦在求其适而已。”如是，则用民政治者，又适时之政治也，此其二。能于此二者而领悟之，则于用民政治之意思过半矣。阎督之所谓适者，细绎之，又有两义，一对于外而求其适；二对于内而求其适。当欧战方酣之际，公理与强权之胜负未决，而德意志军国主义之气焰正炽。故虽素以放任自由为政之英吉利情见势绌，亦渐扩大其国家权限，有日倾于干涉主义之概。欧战中若保护主义，若国民经济之自给主义，且为英国一般经济政策之根底，盖安于弱小无以自保。而欲张公理之帜，以打灭强权，尤非择取相当之手段不可。此所谓对于外而求其适也。夫举一政令而欲其推行无阻，且行之而有效，一在人民有相当之知识，尤在人民有相当之道德。知识道德，程度问题也。故善为政者，每视人民程度，而定施政之标准。夫在今日，吾国人民程度之卑下，岂容讳言。山西偏处西北，山岭绵亘，风气比较闭塞，又属势所必至。则欲拯我数千年横沉于专制坑内惰眠之人民，欲群趋之以赴于自用自治之途，又非执有相当之方术不能。此所谓对内而求其适也。
阎督曰，“用民政治之真精神，鄙人尝研究得一确当语。厥语维何，则曰不亏负。此三字谓为用民政治之精神可，即谓为欧美列强人材发达之原动力，亦无不可。何以言之，譬之于炭。炭在中国，办供蒸饭燃烧之用；一至欧美则以之供蒸汽之用若干，供化学之用又若干，屈指计之，可至七八十种之多。是同一物也，在中国则用途寥寥，在外国则需用甚多，是中国亏负此炭，外国不亏负此炭也。其他如同一土地，在外国与中国之收获比较，相悬不止倍蓰。一废物也，如鸟兽之毛，腐朽之骨，在中国则狼藉满前，适为交通卫生之障碍；在外国一利用之，则为美丽之绒缎，与精致之器具。此皆为彼遇事不亏负之铁证，然此尚言夫物也，即以人论之，人生在中国，社会方面有不良之习惯，国家方面有不良之政治，一经陶冶，非野蛮即为暴民。以中国人之聪明才力，并不逊于外人，而在外国之人，等而上者，未尝不可多所发明。即下焉者，亦尚不失为完全人格之国民。乃吾中国之人，类皆无所成就，甚且沉溺于赌博鸦片，日流于过恶而不自知。是国家之政治，与社会之习惯，有亏负于人民也。然欲不亏负物之质力以期极端之发达，必须人人不亏负其才智，以求日进于高明。果能如是，始有政治可言，而国家亦未有不富、不强、不文明者。吾故曰不亏负三字为用民政治之精神也。” 。 想看书来
一、独特的政治统御 “钦定”“用民政治”（2）
用民政治之实质，阎督言之甚晰，尝曰，“民德、民智、民财三者，皆用民政治之实质也。民无德则为顽民，其弊则野蛮不化；民无智则为愚民，其弊则椎鲁劣钝；民无财则为贫民，其弊则救死不赡。是故欲去其弊而群趋之于自用之途，必须先从此三者着手，然后能用之而有效。至此三者之细目，则民德所应注意者，为信、实、进取、爱群；民智所应注意者，国民教育、职业教育、人才教育、社会教育各项；民财所应注意者，为农、工、商、矿四项。”
用民政治之构造，阎督曰，“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之，则行政网是也。大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步。中国汉初其政令极单简，故史有漏网吞舟之喻。此为中国行政网最疏之证。至今日欧美各国，其网之密，可以不漏一个人之财产事业与身份，此其极则矣。至不漏云者，国家对于个人，关于其财产事业身份，无不调查精确；关于其动作行为，无不照料得当。所谓一切均能看得住也。如政令要禁烟，要禁赌，真能使全国之人，无一人吃烟，无一人赌博；政令行征兵，则无一人不入伍；政令要普及教育，则无一人不入学校。此欧美行政网之程度也。反观我国，不漏一人与不漏一家，暂时尚说不到。就现在观之，不过仅能在表面上不漏一县而已。至于能否在精神上不漏一县，尚不敢说。何则行一政令，无论何等边远县份，准能达到。若说知事个人之行为，任事之勤惰，未必能真正考察明晰。此所谓只能在表面上不漏一县，至于精神上不漏一县，尚不敢说也。等一行政网，外国与中国比较，其疏密之程度，外国至于不漏一人，中国则仅及于一县，其优劣尚待问耶。故欲期政治得良好之结果，须先从做极密之行政网起。鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。网能密到此处，方有政治可言。”此用民政治构造之概略也。
阎锡山的“用民政治”，不仅有可谓详尽的理论，而且有一大套具体的实施计划大纲。择其要者如下：
“用民的目的，在启民德，长民智，立民财”。
民德分信、实、进取、爱群四部分：
信： 于国民师范养成（班）所注意此。
于国民学校课本及补习国民学校课本中注意此。
于社会教育各事中注意此。
于街村长副须知及人民须知中注意此。
于宣讲时注意此。
实： 于奖励人格时注意此。
于各学校之校风注意此。
于传习掾属区长助理员各所注意此。
于传习师范生警察各所注意此。
进取： 于各种报章上注意此。
于各种印刷物品上注意此。
于洗心社之讲演注意此。
于自省堂之自省注意此。
于演唱戏剧时注意此。
爱群： 于官署各机关人员注意此。
于发布文告时注意此。
于行政处分时注意此。
于判决词讼时注意此。
民智分国民教育、职业教育、人才教育、社会教育：
国民教育（以普及为主）：
扩充原有师范学校。
添设可容纳二千四百人的国民师范学校。
添设各属男女师范学校。
调查儿童，筹款设校，每次以五个月为限。
劝导入学实行强迫，每次以一个月为限。
第一次省城，至七年九月普及。
第二次各县城，至八年二月普及。
第三次各县乡镇及三百家以上村庄，至八年八月普及。
第四次二百家以上村庄，至九年二月普及。
第五次百家以上村庄，至九年八月普及。 。 想看书来
一、独特的政治统御 “钦定”“用民政治”（3）
第六次五十家以上村庄，至十年二月普及。
整顿各县教育会。
整顿各县劝学所。
特设贫民学校七处，使贫民免费入学。
创办童子军习所
编定国民学校课本颁发。
广设注音字母讲习所，并颁发课本。
职业教育（以发展国民经济为主）：
于甲乙种实业学校筹划改良办法。
于普通教育教材注意此。
于职业补习学校筹划改良办法。
创办蚕业工厂，分期招收工徒。
推广农桑总局（附设农民传习所由各县局分送学生）。
设立女子甲乙二种传习所（由各县区分送学生）。
扩充工业试验所。
选送学生赴日本各工艺厂实习。
选送留法勤工生二百名，并先传习若干日。
省城及各县均设商业传习所。
整理平民工厂。
设立农学编辑会。
设立中医改进研究会。
人才教育（以供应适合时代之行政、自治及事业为主）。
设育才馆。
设行政研究所，养成各县承政、承审、主计、视学、宣讲、
技士，六项掾属。
设地方行政讲习所，养成各县区长助理员。
设政治研究会。
设学术研究会。
设涉外事项讨论会。
设法令编审会。
设区行政讨论会。
设警官讲习所。
整顿省城警察传习所。
设二千四百人之区警察传习所。
设保安警察传习所。
整顿大学、高等、专门、普通各学校。
规定留学贷金章程，分年增加留学欧美学额。
设立各县保送留日学生预备学校。
加送北京、南京、武昌，三处高等师范学生。
创设外国语文学校。
社会教育（以改良风俗，开通知识为主）。
设改良戏剧社。
奖励通俗报章。
设立图书馆。
普及注音字母。
戏剧须讲人民须知。
设立半日学校。
颁发街村长副须知。
颁发人民须知及家庭须知与商人通识。
颁发刑律及刑律讲义。
颁发社会补习教育课本。
散发星期副刊及司法周刊。
散发农业浅识。
实行十五岁至二十五岁之补习国民教育。
设立选民通信机关。
设立女子家庭教育研究会。
组织女子劝导团。
设立全省街村长副传习所。
设立洗心社及各县分社。
设立各学校及公众之自省堂。
制发天足奖品彩画。
制发办理禁烟剪发奖章。
实行人民早起规则。
限制纳妾。
实行禁赌条例。
实行取缔乞丐规则。
实行稽查穷民规则。
禁止早婚。
奖励各乡正绅加给名誉职。
民财分农工商矿四大类
农（以增加生产为主）。
水利：蓄水池、开渠、凿井、贷款办法制定及实施。
畜牧：养蚕、养鸡、改良羊种、设模范牧场。
蚕桑——规定十年进行案。
种树——至少人各一株。
植棉——特定奖励金，分年普及。
造林——规定大小林区十年进行案。
编制各村土地。
各县设农桑分局。
设立蚕业工厂。
设立中南北万桑园。
各县设官苗圃并普及各村。
工（以制熟土货仿造外货为主）。
制烟、制肥料、酿造、制糖、制皮、造纸、造玻璃、设机器
厂、纺织、电器、建筑、筑路、水力工程、造碱、油脂等。
商（以提倡输出限制输入，发展金融为主）。
筹设纺织厂、设辅币兑换所、设省银行、整理货币、统一
度量衡、整顿商会、增进运输系统、奖励产业组合、加强
西北商务。
矿（以开发资源扩充投资业务为主）。
煤——保护煤窑，增进开采技术。
铁——创设矿物管理局。
矿——改良土法，引进新法。
矾——整顿矾业公司，奖励外销。
铜——设立铜厂，创设铜业局。
其他属于五金各类一律改善技术。
那么，如此庞大的“用民政治”计划，将何以实现呢？阎锡山称，“用民政治计划之实现必须有精神以贯注之。要旨为：用民政治实行大纲所列事项，无一非现在所亟应筹办者，然其实现则非有精神贯注之不可。其要有二：一为官吏必须有责任心，是为职务神圣。一为社会必须有健全之舆论，予以鼓励与监督。”
为了用民政治的实施，在草定“用民政治大纲”的同时，他又于民国七年四月十三日，召集用民政治大会于军署，有百数十人出席了会议。会议讨论结果，议定设立政治研究会，为用民政治之常设讨论机构。阎锡山自任会长，聘请各界士绅，选派各机关的重要职员任会员，分股推选专家担任正副股长，主管政治研究事宜。
虽然如上所述，阎锡山的“用民政治”从理论到实施，有一大套不能不谓之详尽的阐述。但是究其实质，所谓“用民政治”，关键在于“用民”。阎锡山本意是借重国民反对数千年专制之政治，倡导“用民”，利用国民的力量来实现山西一隅的治理，实现他在山西的永固统治。
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一、独特的政治统御 厉行村制建设（1）
“用民政治”是作为阎锡山的施政纲领而面世的。为了“用民政治”的进一步推行，阎锡山辅之以“村制”。
所谓“村制”，顾名思义，就是以村为行政建制单位，建立以村为单位的行政统治网。阎锡山在阐述其“用民政治”理论时，亦曾特别强调用民政治“有一语足以概括之，行政网是也。大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好，愈进步。”故阎锡山热衷于从构成严密行政网的最基础——编村制着手，意欲由先使行政网从不漏一村起，然后再做到不漏一家，由一家而一人。阎认为网能密到此处，才有政治可言。就县政而言，阎锡山主持制定的《各县村制简章》中说道：“众村环布而成一县，地旷情暌，仅恃知事耳目之觉察，势难遍及。况一县要政多端，长官责成于知事，而知事之下无供臂指之人，能力将有时而竭，此村制万不可缓之原因也。” 由此不难看出，阎锡山推行“村制”的目的，在于加强基层行政组织的作用和力量，使政令得通，令行得畅。以利用严密的行政网，进行有效的统治。
阎锡山对村政建设十分重视。他认为村是最基础的民众聚居之所，