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魁北克会议上，罗斯福和丘吉尔决定在结束对德战争12个月内打败日本。＇注：《美国的对外关系。外交文件集。1943年的华盛顿会议和魁北克会议》第1125页。＇在打败日本的预定计划中，决定在缅甸实施一次进攻战役以使占领缅甸北部地区，改善通往中国的空中航线并建立同中国的陆路联系，计划预定还要开辟新的通往中国的航空线和改进已有的航空线，千方百计加强对中国的物资空运量，防止中国退出战争，保障驻缅甸的中美两国空军和中国陆军的供给，扩大对日军的军事行动。为了协调指挥，英美双方同意建立一个东南亚盟军司令部。美国同意由英国海军上将路易斯·蒙巴顿勋爵为司令，以换取英国增派部队参加缅甸攻势的保证。＇注：迈克尔·沙勒：《美国十字军在中国》1938～1945，商务印书馆1982年版第136页。＇史迪威被任命为东南亚盟军司令部副司令。
这次会议英美最高首脑虽然同意了反攻缅甸，但由于丘吉尔始终坚持反对两栖作战，只同意配合在缅甸北部进行有限目标作战，因此最后决议中决定，1943年11月在缅甸北部发动一次有限的进攻。为了进行这次战役，要增加对中国的物资供应，美国还要派遣几千名突击队员。会后，罗斯福和丘吉尔联名写信给斯大林，告诉他：“在刚刚结束的魁北克会议上，我们作出了下列关于军事行动的决定，……在太平洋和亚洲的东南部我们将加速对日本的行动。我们的意见是要消耗日本的空军、海军和船只方面的力量，割断它的交通线并保证可以用来轰炸日本本土的基地。＇注：苏联外交部《1941～1945年苏联部长会议主席同美国总统和英国首相通信集》。世界知识出版社1961年版第1卷第150页。＇英美领导人在魁北克还草拟了美英苏中四国关于创立常设的联合国的宣言稿和四大国战后维持和平责任的宣言稿。
魁北克会议上，英国长期以来力图缩小安纳吉姆计划的努力成为了现实。由于魁北克会议与中国有直接的关系，而中国没有出席会议。会后，罗斯福和丘吉尔致电蒋介石，说明建立东南亚盟军司令部的必要，会议确定的远东太平洋战略，并派蒙巴顿赴渝向蒋介石面陈会议精神，共商反攻缅甸的具体事宜。
1943年10月9日，蒋介石在黄山委员长官邸召集东南亚战区盟军总司令蒙巴顿，中国战区盟军总司令参谋长史迪威等讨论反攻缅甸作战计划。＇注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编》第二编，中国国民党中央委员会党史委员会民国79年，第334页。＇中国方面出席会议的有宋美龄、何应钦、商震、刘斐、林蔚等人。
会上，首先由中国军令部次长刘斐报告了中国战场大势，中国参加缅甸战役及其他战役的准备与计划。接着，蒙巴顿传达了魁北克会议攻打缅甸的决定，说明会议商定反攻缅甸以攻克北缅甸为主。军事行动以中国驻印军和远征军为主，以英印军为辅。由于暂时不能组织海军攻击仰光，由英、美、印组织有热带丛林作战经验的士兵两万人，组成游击队，破坏南缅日军的交通运输，攻击日本后方指挥、后勤机关，策立北缅作战。索默威尔中将向蒋介石保证逐步增加空运量，到达每月一万吨。蒋介石在会上一再坚持，此次作战之成败，关键全在海上，必须有绝对优势之海空军实力，才可能取得决定性胜利。希望英美组织强大舰队，控制缅甸和新加坡海面，打击日本增援力量。＇注：同上，第394页。＇南北夹攻，方能万无一失，以免中国军队深入北缅孤军作战，再蹈前车之辙。由于蒋介石对此一再重申，蒙巴顿为了缓和气氛，答应尽快准备进攻南缅。
会后，蒋介石指示何应钦，云南中国远征军要谨慎从事，英美不控制孟加拉湾，不从南缅配合，我们决不再单独进攻。
开罗会议：
1943年11月22日至26日，为讨论同盟国将要取得胜利的协同作战问题，由美国总统罗斯福发起并邀请蒋介石、丘吉尔、斯大林举行一次联席会议。斯大林因为苏联没有对日宣战，避免讨论对日作战问题，没有参加。美国总统罗斯福、英国首相丘吉尔和中国国民党主席蒋介石以及所有知名的英美将领，在开罗举行会议（代号六分仪），讨论与中国和亚洲有关的重大问题。缅甸作战计划就是开罗会议的一个重要议题。
在开罗会议之前和开罗会议期间，美国一直主张，为了使中国坚持继续作战，大量牵制日本军队，必须维持空运物资援助。由于空运每月只能供应一万吨物资，因此，必须打通陆上交通线。为此，最紧迫的任务，是在雨季到来前进攻缅甸，修建从印度经由缅甸通往中国的公路。要完成这个任务，最好应由中国陆军和英国海军共同完成。
蒋介石接到罗斯福邀请后，指示史迪威和商震拟定在开罗会议上的提案。蒋介石希望打通缅甸陆上交通从而获得大量外援物资。因此，中国的提案主要是要求美国装备训练国民党军队，英军取得制海权，陆海配合，一举收复缅甸。这一提案经蒋介石、宋美龄、王宠惠讨论修改后确定。
11月20日，商震、王宠惠、林蔚、朱世明、董显光等先行到开罗。次日，蒋介石偕宋美龄、周至柔飞抵开罗。22日，开罗会议在美纳饭店正式开幕。
罗斯福、丘吉尔、蒋介石及三国高级幕僚都出席了第一次大会。
会议关于反攻缅甸问题，以英国蒙巴顿提出的提议为基础进行讨论。蒙巴顿方案主要内容：（1）英印军第一方面军出英坊，夺取更的宛河西岸，如得手则从北缅孟拱前进，与中国驻印军会师于密支那。（2）第二方面军进出吉大港，前进目标限于布提当。此方案的主要目标是确保印度的安全。要求中国远征军从龙陵、畹町向腊戍、卡萨进攻。而腊戍、曼德勒是日军主力所在，中国远征军吸引敌人主力，进攻更的宛河之英军，可乘虚直入。蒙巴顿方案还只限于北缅作战，根本未提南北水陆夹攻。这一个方案，充分反映了丘吉尔的战略思想。
丘吉尔虽然支持中国抗战，也希望打回缅甸，但他十分反对在缅甸进行大规模战役。这主要是由于：（1）他不希望看到中国人分享夺回缅甸的荣誉，进入英国殖民势力范围。（2）他认为对日作战的胜利，主要取决于摧毁日本海上交通线，封锁扼杀日本。主张首先攻打新加坡，夺取香港，而不应该在远离战斗中心的缅甸丛林中作战。（3）在缅甸的大规模两栖作战，会占用大量的登陆艇，影响拟议中登陆法国的计划。还会波及在意大利的大规模战役，违背英美先欧后亚的世界战略。
蒋介石认识到二战大局已定，需要保存实力，对付共产党，担心英军不予配合，孤军深入，将会再遭失败。于是，针对蒙巴顿方案，蒋介石提出反攻缅甸必须海陆同时作战，海军切断日军的海上运输联络线，陆军才可能取胜。因此，陆军作战，必须等待海上作战胜利方能开始。也就是说，只有当英国在孟加拉湾发动大规模两栖作战，中国军队才能入缅作战。蒋介石还提出，每月从驼峰航线运送的一万吨物资，也不能因缅甸作战而减少。蒋介石反复强调，反攻缅甸之胜利关键，全在海陆军能否同时配合，仅仅陆军集中，而无海军集中，无胜利把握＇注：梁敬淳：《开罗会议》台湾商务印书馆民国63年版第123页。＇。但丘吉尔仍然以优先考虑在欧洲开辟第二战场为借口，表示英国拟抽调海军使用于孟加拉湾，预计1944年5月可以集中，至于登陆问题，因登陆艇不够，必须视登陆法国的情况而定。
此后，在蒋介石、丘吉尔双边会谈时，蒋介石提出，要求英国第二方面军从吉大港越过更的宛河进攻曼德勒。但英方认为这样战线拉长，后勤补给联络将会被切断，予以拒绝。
当时中国抗战已进入第六个年头，在前线失利、外援缺乏的情况下，国民党文武官员和军队叛国投敌者，无计其数。美国担心中国因滇缅路截断而失去信心，单独与日本媾和。如果一旦出现这种局面，美国对日战争的前途将不堪设想。美国认为，击溃滇缅的日军可以使东南亚战略形势发生有利于盟国的根本改变，使美国在缅甸和中国的地位得到加强，还可以从中国对日本实施最后的攻击。因此，罗斯福对反攻缅甸始终持积极态度，力促英国积极配合反攻缅甸。他还坚持两栖作战进攻缅甸海岸，首先直接进攻靠近缅甸的安达曼群岛的“海益”行动＇注：F·C·琼斯等，《1942～1946年的远东》牛津大学出版社1955年版上册第254页。＇。
由于中英双方各持一端，争论激烈，11月26日，罗斯福向蒋介石保证：美国可以拨出登陆艇，几个月内在孟加拉湾进行一次大规模的两栖作战，南缅海军与北缅陆军同时作战。以此为条件，蒋介石同意中国驻印军和远征军共14个美式装备师，供进攻北缅之用。
但在美英参谋长联席会议上，英方仍始终坚持不能派海军登陆，强调欧洲战争的重要。美国海军参谋长金海军上将、陆军参谋长马歇尔上将、罗斯福的参谋长李海上将都强调指出：美国对欧洲战争已经有了很大贡献，反攻缅甸是为运用中国基地及其人力，如按英国建议拖延反攻缅甸，必然会影响结束全球战争的时间。美国军方不能接受英国的建议＇注：美国国务院《开罗会议和德黑兰会议》第364～365页，1943年版。＇。最后的决议记录了美国的观点，并说明今后应由美国总统与英国首相讨论反攻缅甸的事。
蒋介石得到罗斯福保证后回国，马上进行入缅作战的部署。中国军令部为远征军制定了详细的作战方针和计划，要求各级部队和指挥机关“作战准备须于明年（1944年）2月底以前完成”＇注：国家第二历史档案馆：《中国现代政治史资料汇编》第3辑11册，军令部战史会档案（7138－2）。＇。然而，丘吉尔仍坚持已见，在会议结束后第三天，他以书面形式通知英国三军参谋长：“首相希望将下列事实记录在案，即他明确拒绝蒋介石大元帅关于要我们在缅甸进行陆地战役的同时，负责发动一次两栖作战的请求”＇注：丘吉尔：《第二次世界大战回忆录》第5卷第290页。＇。再次表明了他顽固反对两栖作战、攻打缅甸的态度和立场。
在开罗会议上，蒋介石还亲自或通过史迪威，向罗斯福提出要求美国提供武器，装备中国军队90个师。美国向中国提供10亿贷款。等到滇缅路打通之后，中国即出兵攻打广州、香港、台湾、上海。此后，美国派出10个步兵师、3个装甲师参加华中、华南、华北作战。但没有达成具体协议。总之，开罗会议在反攻缅甸的具体方案上，中美英三国矛盾重重，没有达成一致意见，但在政治方面，取得了很大成功。
1943年12月1日，由霍普金斯起草的开罗宣言正式发表。宣言宣布：中美英“三国军事方面人员，关于今后对日作战计划，已获得了一致意见。”虽然对此应该打很大折扣，但“我三大盟国决心以不松弛之压力，从海、陆、空诸方面加诸敌人。”“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”＇注：《世界反法西斯战争文献》，世界知识出版社1955年版，第163页。＇。这对于鼓舞人心、威慑敌人，有积极作用。
开罗宣言还宣布：“三国之宗旨，……在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖群岛等，归还中国”＇注：同上。＇。这一条具有重大意义，它谴责了日本自甲午战争和“九·一八”事变以来对中国的侵略，承认了东北、台湾、澎湖是中国固有领土，肯定了中国收复包括上述领土在内的全部失地，恢复国家领土主权完整的正当权利。
德黑兰会议：
开罗会议结束后，11月27日，罗斯福、丘吉尔到达德黑兰，从11月28日至12月1日，罗斯福、丘吉尔、斯大林在德黑兰举行三国首脑会议。会议的中心是开辟欧洲第二战场和战后对德国、波兰的处理问题，缅甸作战也是会议的重要议题。罗斯福、丘吉尔在德黑兰会议上，决定推迟缅甸战役。
11月28日，罗斯福召集三军参谋长会议，研讨美国的全球战略。当时马歇尔就一再指出，丘吉尔和英国军方想方设法取消登陆安得曼岛水陆夹攻缅甸的计划。罗斯福立刻表态说：“进占安得曼岛可以阻断日本对缅甸战场的补给，很有必要。丘吉尔首相也曾向蒋主席表示：印度洋的海上力量即将大量增加。如不进攻安德曼岛，增加印度洋的海上力量有何意义？”＇注：《美国对外关系，外交文件集，1943年的开罗会议和德黑兰会议号（FRUS，TheConferencesatCarioandTehran1943），华盛顿1961年版第478～479页。＇当天下午3时，罗斯福与斯大林会晤，罗斯福向斯大林通报：美国正努力装备训练中国军队，并准备反攻缅甸。下午4时，三国首脑举行第一次会议。罗斯福总统发言，阐述盟国的世界战略，多次提到中美英三国反攻南北缅甸，打通国际通路，向中国输送物资装备，维持中国作战力量的重要意义。表明美国对协调欧亚战场，支持中国抗战的重视。
德黑兰会议上，斯大林坚持要求实施“霸王”计划和“铁钻”计划，并且重申在战胜德国之后立即参加对日作战。在斯大林和罗斯福的坚持下，丘吉尔不得不放弃地中海战略，“霸王”计划占了上风，但他立即抓住这一机会，来否定“海盗”行动，提出英国参加了“霸王”计划，就不参加“海盗”计划。同时，可将用于登陆缅甸的登陆艇，集中用于开辟欧洲第二战场。他认为既然俄国已答应加入对日作战，利用中国作为反攻日本的基地就没有必要了。随后，英国军事首脑向英美参谋长联席会议建议，研究斯大林的承诺对水陆反攻缅甸的影响＇注：同上，第556～563页。＇。
12月1日，美中英三国签署的开罗宣言公开发表，确立了中国在国际上的大国地位，同时三国都承担了“将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战”的义务＇注：复旦大学历史系中国近代史教研组编《中国近代对外关系史资料选辑》下卷第2分册，上海人民出版社1977年版第202页。＇。杜绝了蒋介石与日本单独媾和的可能，英美对中国可能退出战争的担心也随之消失了。
12月3日，罗斯福、丘吉尔又回到开罗，举行第二次开罗会议，“海盗”行动成为双方激烈争论的焦点。次日，丘吉尔在英美参谋长联席会议上提出：斯大林宣布在击败德国后参加对日作战，这就有了比中国更好的基地可以利用，丘吉尔进而提议取消对水陆夹攻缅甸的作战物资供应，以加强诺曼底及法国南部登陆作战的力量＇注：《第二次中日战争史》第923页。＇。丘吉尔的意见受到美方军事人员的激烈反对。马歇尔认为，取消或延缓水陆夹攻缅甸计划产生的影响将不只限于政治方面。如取消“海盗”计划，中国军队就不会进攻北缅，北缅无战事，日本就更有力量抵抗美军在太平洋的进攻，甚至还有力量发动新的攻势。中印交通线也会受阻，中国军民的感情也会受到伤害。罗斯福也表示不能同意丘吉尔的意见。他认为：盟国有为中国做一点事的道义责任，中国也希望盟国取得南缅的基地来轰炸日军的交通线，如无绝对充足的理由，他个人决不准备放弃原定计划。
12月5日，美英参谋长联席会议继续开会，美国李海上将、金上将、马歇尔上将一再指出取消�