新阶段农业特别是粮食发展遇到的新情况新问题，原因是多方面的，但主要是推进工业化、城镇化和农业国际化进程带来的。尽管表现形式多种多样，核心是农业比较效益低和农民比较收入低的问题。因此，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，不断增加粮食和主要农产品产量，满足经济社会发展日益增长的农产品消费需求，必须在宏观调控中继续加强农业，进一步解决农业比较效益低和农民比较收入低的问题。只有加大对农业的扶持力度，理顺农产品价格，调动和保护农民积极性，才能用有限的农业资源创造更高的农业劳动生产率。
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粮食生产发展面临严重资源制约（1）
确保国家粮食安全，首要的是保证国家耕地安全，坚守18亿亩耕地红线。从世界各国发展规律看，工业化、城市化是带动经济社会发展的强大动力，但同时要占用和消耗耕地和基本农田。因此，我国要走中国特色的工业化、城镇化道路，严格保护耕地和基本农田，坚持集约节约利用土地。
153耕地和淡水资源对粮食发展制约加大
耕地资源减少严重制约粮食生产持续发展。近些年来，随着工业化、城镇化加快推进，我国耕地面积逐年减少，且减少的大都是良田。2007年我国人均耕地只有138亩，不足世界人均耕地的一半。全国已有660多个县（区）人均耕地低于联合国确定的人均0795亩的警戒线。2007年，全国农作物播种面积为153621万公顷，比历史最高的1999年减少了2752万公顷。尽管国家实行严格的耕地保护制度，并采取了一系列措施，但耕地面积仍在减少。一些地方严格的耕地保护制度没有落实到位，“红线”变“虚线”问题突出，守住12000万公顷（18亿亩）耕地的任务艰巨。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降，目前中低产田已占到2/3，耕地土壤有机质含量平均仅为18％，比欧洲同类土壤低15～3个百分点。据调查分析，目前土壤有机质含量比20世纪90年代初下降035个百分点。华北地区土壤有机质含量不足12％，低于高产稳产田有机质含量15％以上的标准，南方地区50％以上耕地有机质含量也低于标准水平。东北黑土有机质含量每年以05％的速度递减，侵蚀严重地区下降速度高达13％，坡耕地黑土层厚度由1958年的40～80厘米减少到目前的30～60厘米。据有关部门调查，目前全国受污染的耕地约1000万公顷，污水灌溉污染耕地217万公顷，固体废弃物堆存占地和毁田13万公顷，合计约占耕地面积的1/10以上。酸雨发生面积占国土面积的40％以上，比20世纪80年代增加1倍多。
水田的减少对我国粮食生产和供给影响更大。我国减少的耕地中大部分为优质耕地和水田，主要集中在东南沿海地区。水田的减少不仅降低了粮食产量，还降低了复种指数，对本来供应偏紧的大米生产更为不利。据统计，我国水稻播种面积由1980年的3388万公顷，减少到2007年的2892万公顷，减少15％，净减少496万公顷。减少的面积比2007年湖南、浙江两省水稻播种面积之和还要多。这些净减少的面积，都是过去水稻主产区、水土条件好的平地高产良田。尽管1980年以来，东北地区水稻面积增加较多，但东南沿海省份水稻面积减少更多。据统计，沿海地区4省2007年水稻面积比1980年共减少515万公顷，仅1998~2006年8年间就减少了217万公顷。水田减少造成的危害，不仅仅是减少了耕地，而且使其所在地区丰富的水资源也被浪费。
水资源紧缺是我国粮食生产发展的重要制约因素。从水资源总量看，我国是全球13个水资源最贫乏的国家之一，且水资源供给需求矛盾逐年加剧。据国家统计局数据，全国水资源总量由1997年的28124亿立方米下降到2007年的24690亿立方米，减少3434亿立方米，年平均减少3434亿立方米。同期，全国总用水量由5566亿立方米上升到5760亿立方米，增加194亿立方米，目前人均淡水占有量不足世界平均水平的1/4。从水资源分布看，我国水资源时空分布不均衡，水土资源不匹配，呈现出区域性地多水少、地少水多的特点。长江流域及以南地区耕地仅占全国的35％，而水资源占有量却高达81％；长江流域以北地区耕地虽占全国的65％，水资源却仅为全国的19％。受季风气候影响，我国降水量年内分配不均匀，大部分地区年内连续4个月的降水量占全年降水量的60％～80％。目前农业用水每年缺口达300亿立方米，有一半以上耕地得不到灌溉。从水资源利用效率看，农业灌溉用水利用率仅为45％左右，只有国际先进水平的60％；非灌溉农田自然降水的利用率平均不到50％。根据国家水资源发展规划，到2030年到我国农业用水需求量还将增加，但灌溉用水供给仍将保持在3600亿立方米左右，农业用水供求缺口将进一步拉大，农业用水矛盾将更加突出。据专家分析，每年因干旱损失粮食占各种农业自然灾害损失粮食的60％。
粮食生产发展面临严重资源制约（2）
154隐藏在工业化、城镇化中的“两化”问题
推进工业化、城市化发展是世界经济社会发展的一般规律，是推动城乡经济社会加快发展的动力。推进我国工业化、城镇化进程，应该从我国基本国情出发，走中国特色的工业化、城镇化道路。既要加快推进工业化、城镇化，又要推进农业现代化；既要提高工业化、城镇化水平，又要加强农业资源保护；既要加快发展二、三产业，又要首先加快现代农业建设。
在推进工业化、城镇化进程中，一些地方出现耕地用途非农化、农村产业非农化现象。这是加快现代农业建设，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给面临的一个突出问题。大中城市郊区地处城乡结合部，是我国耕地损失最严重的地方。一些地方乱占滥用耕地多发生在大中城市郊区，并由大中城市郊区逐步向外以至农区扩展，造成城郊地区耕地大幅减少，种植业、养殖业基本萎缩。
在大中城市郊区，有的地方放松耕地保护，耕地用途非农化倾向严重。有一个城郊村仅用10年左右时间，就把本村240公顷耕地全部占用，建起了厂房和楼房，然后把厂房楼房租给企业。这个城郊村已经没有农业生产，农民收入主要是用厂房楼房出租的办法获得的租金。现在随着人口增加，出租厂房楼房的收入难以养活新增人口和增加收入，为此又开始谋划“农民进楼工程”，欲把置换出来的农民宅基地用于换取租金或搞商业开发。还有一些地方试图通过农转非的方式，把农民宅基地纳入城市建设用地，再用于招商开发。在一些城乡结合部地区，乱占滥用耕地和基本农田问题突出，导致耕地用途非农化，势必影响国家粮食安全。
一些大中城市郊区发展经济，盲目追求农村产业非农化，农业逐步被弱化问题突出。一些地方发展城郊经济，不是加快农业发展，推进现代农业建设，而是把主要精力放在招商引资上项目上。有的城郊村庄以“耕地开发”等形式换取资金项目支持，发展农村企业，占用大量耕地和基本农田。在调查中看到，现在不少城郊发展快的典型村镇，相当多的都是以牺牲大量耕地来上项目，发展二、三产业。这些村镇确实发展富裕了，但是耕地完全丧失了，成了没有农业的“新企村”。有的城郊村用10年时间占光全部耕地，有的城郊村用20年时间占光全部耕地。有一个城郊村，从1986年办加工业起步到2008年22年间，不但占用大量本村耕地，还租用邻村70多公顷耕地。还有的地方准备将十几个村统一规划，集中建设住宅，农民整体搬迁，把腾出来的土地不是用于复垦，而是用于新区开发上项目，发展二、三产业。这样发展下去，势必威胁国家粮食安全和主要农产品有效供给。
155一些地方出现没有耕地、没有农业的村庄
随着工业化、城镇化加快推进，有的地方农村忽视农业特别是粮食生产，把主要精力放在发展二、三产业上。特别是一些地处城乡结合部地区的农村耕地损失严重，种植业和养殖业失去发展基础，农业生产急剧萎缩。有的村庄成为没有耕地、没有农业的村庄。
从一些地方的情况看，当前出现的没有耕地、没有农业的村庄大多数在城郊地区农村。这是在推进工业化、城镇化进程中，我国城乡结合部出现的一个值得注意解决的问题。出现这个问题的原因：一是一些大中城市追求城镇化速度，盲目扩大城市规模，搞“新城村”建设，通过“农民进楼工程”、城镇化小区建设，让城郊农民变为市民；二是一些地方通过“农民变市民”后，再把城郊农村的耕地和宅基地纳入城市规划，大搞房地产开发和招商引资。这种工业化、城镇化进程中的新问题，并不是发生在个别地方，而且这种现象往往从大城市向中小城市扩散。这个问题不解决，就要占用和消耗大量耕地和基本农田，就很难守住18亿亩耕地的红线，就要影响农业生产持续健康发展。同时，还会出现一些没有耕地、没有农业的村庄，出现一些失地、失业的农民，给经济发展和社会稳定带来隐患。
推进工业化、城镇化，是世界经济发展的普遍规律。无疑我们应该加快推进工业化、城镇化发展，不断提高现代化水平。但是从我国国情出发，不能以牺牲农业发展二、三产业，不能以牺牲农业资源发展工业化、城镇化。在广大农区特别是粮食主产区，应把农业发展放在经济发展的首位，把粮食生产放在现代农业建设的首位。在推进工业化、城镇化的进程中，应防止忽视农业发展和现代农业建设问题，防止出现没有耕地、没有农业的村庄。在城乡结合部地区发展二、三产业固然重要，但应从实际出发，发挥农业资源优势，重视发展以农业为依托的、为农民农业服务的二、三产业。应当指出，我国大中城市数量多，城乡结合部面积大。保护好城乡结合部的耕地不可忽视，发展好城乡结合部的农业十分重要。地处城乡结合部的农村，同样肩负着粮食、蔬菜和畜产品等的生产任务。城乡结合部农村农产品生产，在粮食和主要农产品的供给中占有重要地位，对保证大中城市对农产品的需求举足轻重。因此，无论是农区农村还是城乡结合部农村，都应把建设现代农业放在社会主义新农村建设的重要位置，加快农业和农村经济发展，不断提高农业综合生产能力，提高农产品产量，增加农民收入，为国家粮食安全和主要农产品有效供给提供支撑。
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粮食需求刚性增长态势明显（1）
20世纪90年代末以来，我国农业和农村经济发展进入新阶段，农业综合生产能力得到提高，基本满足了社会对粮食和主要农产品不断增长的需求。虽然近些年农业生产加快发展，粮食连续稳定增产，但粮食消费需求增长较快，确保粮食和主要农产品有效供给压力加大。
1562亿多人农产品消费从“自给型”转变为“商品型”
今后一个时期，我国口粮消费稳定增长，饲料用粮和工业用粮较快增长。现在农产品消费每年大体增加400万吨粮食、80万吨肉类、100万吨植物油的需求。从粮食生产总量看，2006年、2007年度产需缺口1810万吨，7个主销区产需缺口扩大到5175万吨。从农产品消费需求看，农产品产量增长率明显低于消费需求增长率。同10年前相比，同样产量的粮食及肉类，由于社会消费需求增加，保障能力降低了，供求关系发生了变化。粮食产量近10年来的平均增长速度为02％；消费需求平均增长速度为11％；肉类产量10年来的平均增长速度为44％，消费需求平均增长速度为50％（只计算家庭消费）。据专家预测，2010年我国粮食需求总量将至少达到52500万吨，比2007年增长55％，年均增长11％。但稳定粮食播种面积和提高单产面临诸多困难，粮食供求紧平衡将成为一种常态。
近些年来，我国粮食需求呈刚性增长态势。第一，我国人口不断增加，口粮消费不断增长。近10年我国人口净增加了近9000万人。若按每年人均口粮消费200千克、肉类20千克计算，粮食和肉类消费需求分别净增加1800万吨和180万吨。到2007年底，我国城镇人口总数已经达到了59亿人，如果按每年城镇化率提高1个百分点，到2020年城镇人口将达到84亿人。第二，农民大量进城务工，城市增加了新的消费群体。截至2007年底，我国有21亿农民进城务工。这21亿人大多数是从农产品生产者转变为纯粹的消费者，农产品消费从“自给型”转变为“商品型”，从而大幅增加了农产品消费的商品量。以猪肉消费为例，仅计算家庭人均年消费量，城市比农村多出45千克，转移2亿人口即增加了90万吨猪肉消费量，增加了400万吨的猪肉商品量。此外，一些大中城市及周边地区逐步退出粮食生产甚至农业生产领域，既降低了粮食产量，又增加了需求。从未来的发展趋势看，农民进城的规模将进一步扩大，农产品消费的商品量将进一步增加。
157饲料用粮和工业用粮消费持续增加
随着我国畜牧水产养殖业快速发展，饲料粮消费不断增加，占我国粮食总产量的比重不断提高。改革开放以来，我国饲料粮用量逐年增加。1978年为4575万吨，2007年达17150万吨，年均增长率为47％。其中，饲用玉米为9800万吨，占饲料粮的571％。1978年饲料粮占粮食总产量的比重仅为150％，1990年为244％，1995年为312％，2007年为342％。29年来，饲料粮占粮食总产量的比重提高了192个百分点。
随着人民生活水平提高和膳食结构改善，还将拉动饲料粮消费需求。据《中国食物与营养发展纲要》预计，2010年饲料粮需求量将为24510万吨，比2007年增长429％，占当年粮食消费量的467％。1978年以来，我国粮食总产量以每年17％的速度增长，而饲料粮消费量以年均47％的速度增长，加上饲料作物生产滞后，饲料粮的缺口逐年增大。预计2010年饲料粮缺口将达到2000万吨左右。随着动物性食品消费增加，口粮消耗将呈下降趋势。但是，受耕地面积减少、单产提高水平有限等因素的影响，口粮消费下降和种子用粮减少并不能完全抵消饲料消费需求的增长。饲料粮消费缺口增大，加大了国家粮食安全压力。 。。
粮食需求刚性增长态势明显（2）
表15…31978~2007年我国畜产品产量及饲料粮消费量单位：万吨
年份肉蛋奶饲料粮消费量
1978856397145750
1980120542566136762510
198112609154970035
1982135082809195976090
1983140213323221977994
1984154064316259698945
续表15…3
年份肉蛋奶饲料粮消费量
19851926553472894107758
19862112455503329108234
19872215559023788107639
19882479569554189104426
19892628571984358102465
19902857079464751108940
19913144492205243116555
199234307101995639130197
1993384